Nereti praksē visbiežāk konstatētais neatbilstības veids Eiropas Savienības (ES) fondu īstenotajos projektos ir tieši iepirkumu normatīvo aktu pārkāpumi. Apskatām, kādi ir galvenie neatbilstību aspekti iepirkumu plānošanas un dokumentācijas sagatavošanā, ar ko regulāri iepirkumu pārbaudēs sastopas Centrālā finanšu un līgumu aģentūra (CFLA).
CFLA veic sadarbības iestādes pienākumus un nodrošina ES fondu projektu un programmu ieviešanas uzraudzību un izdevumu atbilstības kontroli. CFLA pienākums ir uzraudzīt projekta īstenošanu, pārbaudot ES fondu finansējuma saņēmēju iesniegto maksājumu pieprasījumu izpilddokumentāciju, tostarp veicot iepirkumu pārbaudes, kurās nereti tiek konstatēta atkāpšanās no iepirkumu reglamentējošo normatīvo aktu prasībām. Saskaņā ar ES fondu normatīvo regulējumu un Finanšu ministrijas izstrādātajām vadlīnijām Nr.2.7. “Vadlīnijas par finanšu korekciju piemērošanu, ziņošanu par Eiropas Savienības fondu ieviešanā konstatētajām neatbilstībām, neatbilstoši veikto izdevumu atgūšanu 2014.–2020.gada plānošanas periodā”, tas rezultējas ar neatbilstoši veiktiem izdevumiem. CFLA vērš uzmanību, ka šobrīd vēl notiek jaunā 2021.- 2027. gada plānošanas perioda vadlīniju finanšu korekciju noteikšanai izstrāde un saskaņošana.
Iepirkuma dokumentācijas izstrādes posms
Praksē konstatējams, ka nereti jau sākotnēji netiek veikta atbilstoša projekta aktivitāšu plānošana vai kavējas iepirkuma līguma noslēgšana, kas ietekmē projekta ieviešanu. Proti, nav iespējams projekta īstenošanas termiņā pabeigt tajā plānotās darbības un pastāv iespēja pilnībā vai daļēji zaudēt projekta finansējumu. Saistībā ar to uzsverams, ka būtiskākais iepirkuma posms ir tā sagatavošanas process – plānošana, vajadzību apzināšana, prasību izvirzīšana u.tml. Šīs darbības ir pamats iepirkuma norisei. Iepirkuma procedūrai turpinoties, labot plānošanas posmā pieļautās kļūdas kļūs arvien sarežģītāk.
Iepirkuma plānošana
Viens no būtiskākajiem iepirkumu pārkāpumiem ir neatbilstošas iepirkuma procedūras piemērošana vai publisko iepirkumu regulējuma nepiemērošana vispār. Šādas kļūdas pieļaušana rezultējas ar finanšu korekciju 25% apmērā. Minētās sekas rada neatbilstoša iepirkuma plānošana, tostarp nepareizas paredzamās līgumcenas noteikšana un nepamatota iepirkuma priekšmeta sadalīšana. Līdz ar to finansējuma saņēmējiem jāņem vērā, ka viens no būtiskākajiem aspektiem, kas jāievēro, plānojot iepirkumu un nosakot paredzamo līgumcenu, ir Publisko iepirkumu likuma (PIL) 11.panta nosacījumi.
Lai visobjektīvāk noteiktu iepirkuma paredzamo līgumcenu, CFLA iesaka pirms katras iepirkuma procedūras veikt tirgus izpēti, ņemot vērā aktuālās cenas un tirgus situāciju, kas būtiski var ietekmēt projekta norisi, kā arī atvieglot atbilstošas iepirkuma procedūras izvēli. Savukārt, lai izvairītos no nepamatotas iepirkuma priekšmeta sadalīšanas, CFLA aicina vērst uzmanību, ka plānošana jāīsteno nevis atsevišķu struktūrvienību, bet gan pasūtītāja līmenī un par pasūtītāja vajadzībām kopumā, neizdalot finansējuma avotu. Būtiski ievērot, ka šaubu gadījumā par izvēlētās paredzamās līgumcenas noteikšanas metodes pareizību piemērojama iepirkuma procedūra, kas atbilst augstākajai paredzamajai līgumcenai. Īpaša uzmanība būvdarbu iepirkumos jāpievērš būvju vienotajai tehniskajai un/vai ekonomiskajai funkcijai, savukārt preču, pakalpojumu iepirkumos – pretendentu lokam un tam, vai iepirkuma priekšmeti uzskatāmi par līdzīgiem. CFLA iesaka izmantot Iepirkumu uzraudzības biroja (IUB) izstrādātās pašpārbaudes lapas un ņemt vērā IUB 2022.gada 14.oktobrī publicēto skaidrojumu “Paredzamās līgumcenas noteikšanas pamatprincipi, lai izvēlētos atbilstošu iepirkuma procedūru”.
Kvalitatīva iepirkuma dokumentācijas izstrāde
Iepirkuma veicēji nereti pieļauj atkāpes no normatīvā regulējuma, kas pirmsšķietami varētu nelikties būtiskas, tomēr faktiski var radīt apstākļus neatbilstības konstatēšanai. Sarežģījumus iepirkumu līgumu izpildē var radīt tehniskas neprecizitātes, iekļaujot iepirkuma dokumentācijā savstarpēji nesaskaņotu informāciju, piemēram, paredzot atšķirīgus saistību izpildes nodrošinājuma nosacījumus (apmēru, termiņus) iepirkuma nolikumā un iepirkuma līguma projektā vai paredzot atšķirīgus līguma izpildes termiņus (nolikumā pakalpojuma izpildes termiņš paredzēts mēnešos, savukārt līguma projektā norādīts konkrēts līguma izpildes datums).
Arī iepirkuma priekšmetam neatbilstošu vai neprecīzu CPV (Common Procurement Vocabulary) kodu norādīšana, ja šāds CPV kods ir vienīgais, kas minēts paziņojumā par iepirkumu, var radīt konkurences ierobežošanas un informācijas par izsludināto iepirkumu nepieejamības risku, kas var izraisīt situāciju, ka potenciālie pretendenti nemaz neuzzina par izsludināto iepirkumu.
CFLA praksē ir konstatēti gadījumi, kad iepirkumu veicējs ir pieļāvis tehnisku neprecizitāti Elektronisko iepirkumu sistēmas e–konkursu apakšsistēmas paziņojumā par iepirkumu, publicējot kļūdainu paredzamo līgumcenu, kas ir bijusi pieejama tirgus dalībniekiem un maldinājusi ieinteresēto piegādātāju loku. CFLA atgādina, ka, publicējot paredzamo līgumcenu paziņojumā par līgumu vai paziņojumā Elektronisko iepirkumu sistēmā, pasūtītājam ir saistošs PIL 41.panta 11.daļas 2.punkts. Proti, pasūtītājam ir pienākums pārliecināties, vai pretendenta piedāvātā līgumcena nepārsniedz 150% no paredzamās līgumcenas. Ja tā pārsniedz normā minēto procentuālo apmēru, pretendents no dalības iepirkumā ir jānoraida.
Izvirzīto kvalifikācijas prasības un līguma nosacījumu samērīgums
Viens no biežākajiem neatbilstību cēloņiem iepirkuma dokumentācijas sagatavošanā ir iepirkuma priekšmetam nesamērīgu vai pretendentu loku ierobežojošu prasību izvirzīšana. PIL 41.panta 2.daļa paredz, ka pasūtītājs var noteikt minimālo atbilstības līmeni šā likuma 45. un 46.pantā minētajām prasībām. Prasību apjomu, kā arī pieprasīto minimālo spēju līmeni konkrētā iepirkuma līguma izpildei nosaka samērīgi iepirkuma līguma priekšmetam. Šādas minimālā atbilstības līmeņa prasības iekļauj paziņojumā par līgumu, kā arī iepirkuma procedūras dokumentos. Judikatūras atziņas paredz pasūtītāja tiesības noteikt prasības, kas nodrošina kvalitatīvāka izpildījuma saņemšanu. Tā, piemēram, Senāta 2015.gada 13.maija lēmumā lietā SKA-299/2015 tiesa norāda, ka “pasūtītājam, nosakot kvalifikācijas prasības, ir rīcības brīvība, kas vērsta uz to, lai piedāvājums atbilstu pasūtītāja iecerēm un tas saņemtu iepirkuma priekšmetam atbilstošu un pēc iespējas kvalitatīvāku izpildījumu.” CFLA vērš uzmanību, ka Senāta lēmumā minētais viennozīmīgi nenozīmē, ka pasūtītāja rīcība prasību noteikšanā var būt patvaļīga – izvirzītajām prasībām jābūt vērstām tikai un vienīgi uz iepirkuma priekšmetam atbilstoša un pēc iespējas kvalitatīvāka izpildījuma saņemšanu, nevis uz kādu citu interešu nodrošināšanu.
No iepriekš minētā var secināt, ka pasūtītāja rīcības brīvībai, izvirzot kvalifikācijas prasības, ir noteiktas robežas, kas, papildus ņemot vērā IUB izstrādātos metodiskos materiālus, izriet no iepirkuma priekšmeta specifikas un apjoma. Neapšaubāmi šādām prasībām jābūt samērīgām un nepieciešamām līguma izpildei. Gadījumos, kad prasības tiek izvirzītas lielākā apmērā un ir “augstākas” par iepirkuma līguma izpildē paredzētajām pretendentu un speciālistu kompetencēm, iepirkumu veicējiem jārēķinās, ka, nespējot pamatot prasību izvirzīšanas objektīvo nepieciešamību, šāda rīcība var rezultēties ar finanšu sekām.
Kā piemēru iepirkuma priekšmetam nesamērīgu prasību izvirzīšanā var minēt situāciju, kad pasūtītājs ir iepirkuma nolikumā paredzējis vairāku speciālistu piesaisti, kuriem visiem ir maģistra grāds konkrētā jomā. Lai arī prasība par izglītību (maģistra grādu) pēc būtības nav aizliegta, tomēr šādā gadījumā svarīgi ir izvērtēt objektīvo nepieciešamību prasību attiecināt uz visiem speciālistiem, rūpīgi pārdomājot, vai speciālisti ar bakalaura līmeņa izglītību nespētu līguma izpildi veikt tikpat kvalitatīvi. Tāpat par nesamērīgām prasībām var uzskatīt tādas prasības, kurās vēlamā pieredze norādīta lielākā apjomā, nekā to paredz tehniskās specifikācijas nosacījumi, piemēram, faktiskajā līguma izpildē paredzēts sniegt apmācību pakalpojumus 50 cilvēkiem, savukārt pieredzē prasīta apmācību veikšana divas reizes lielākam dalībnieku skaitam.
Kā vēl vienu no biežāk konstatētajām neatbilstībām var minēt arī pretendentu ierobežojošu prasību iekļaušanu iepirkuma nolikumā. Finanšu korekciju risku var radīt situācijas, kad iepirkuma nolikumā ir noteiktas atlases prasības pretendentu vai speciālistu pieredzei atbilstoši konkrētiem nacionālajiem standartiem, neparedzot nodrošināt atbilstību ekvivalentiem standartiem. Tāpat risku potenciāli var radīt arī gadījumi, kad pieredzē prasīta saskaņošana ar konkrētām valsts iestādēm, vai arī iepirkuma veicēja izvirzīta prasība uz piedāvājuma iesniegšanas brīdi pretendentam vai speciālistam būt reģistrētam konkrētā nacionālā reģistrā (piemēram, Ārstniecības personu un ārstniecības atbalsta personu reģistrā, Sociālo pakalpojumu sniedzēju reģistrā u.tml.).
CFLA atgādina, ka arī prasības izvirzīšana pretendenta vai speciālistu pieredzei piedāvātās (nevis paredzamās) līgumcenas apmērā nav atļauta un var liecināt par nevienlīdzīgu attieksmi prasību noteikšanā, jo šāda prasība rada atšķirīgas piedāvājumu sagatavošanas iespējas. Proti, pretendenti var pielāgot pieredzes objektus piedāvātajai līgumcenai vai, tieši pretēji, piedāvāt tādu līgumcenu, kas tiek noteikta, ņemot vērā pieredzes objektos realizēto būvdarbu vai pakalpojumu cenu.
Saimnieciski visizdevīgākā piedāvājuma izvērtēšanas kritēriji
Ar grozījumiem PIL, kas stājās spēkā 2023.gada 1.janvārī, tika noteiktas tās jomas, kurās pasūtītājiem papildus cenai jāvērtē arī ar līguma izpildes kvalitāti vai ar energoefektivitāti saistīti piedāvājuma izvērtēšanas kritēriji. PIL 51.panta 3.¹daļā noteiktās iepirkuma priekšmeta grupas, par kurām līguma slēgšanas procesā pasūtītājs piedāvājumu salīdzināšanai un izvērtēšanai (tostarp PIL 9.panta kārtībā rīkotā iepirkumā) nav tiesīgs izmantot tikai cenu, ir:
- projektēšana;
- apvienotā projektēšana un būvdarbi;
- elektroenerģiju patērējošas preces vai produkti (publiskā piegādes līgumā);
- autotransporta līdzekļi.
CFLA, pārbaudot iepirkuma dokumentāciju, nereti konstatē, ka finansējuma saņēmējs vai nu neuzmanības, vai kļūdas rezultātā, izstrādājot iepirkuma dokumentāciju, nav ņēmis vērā ar pēdējiem PIL grozījumiem veiktās izmaiņas, piemēram, attiecībā uz elektroenerģiju patērējošu preču iepirkumiem, un kā vienīgo izvēles kritēriju norādījis cenu. CFLA aicina ņemt vērā arī IUB mājaslapā norādīto informāciju un, sagatavojot iepirkuma dokumentāciju, pievērst piedāvājuma izvēles kritērijiem pastiprinātu uzmanību un izvērtēt, vai iepirkuma priekšmets neatbilst gadījumiem, kad kā vienīgais saimnieciski izdevīgākais kritērijs nevar būt cena.
Secinājumi
Apkopojot iepriekš minēto, jāsecina, ka pasūtītājam jau iepirkuma plānošanas posmā, sagatavojot iepirkuma dokumentāciju, ir jāpievērš īpaša uzmanība gan normatīvo aktu prasībām un normatīvā regulējuma grozījumiem, gan arī IUB izstrādātajiem metodiskajiem materiāliem, jo no tā ir atkarīga veiksmīga tālākā iepirkuma procedūras norise. Jāņem vērā termiņi un nepieciešamais laiks, kā arī jāiegulda papildu darbs, lai nodrošinātu, ka projekts tiek īstenots laikā, – tas ietver pienākumu jau sākotnēji censties paredzēt un izvērtēt iespējamos riskus un iespējas, kas var rasties iepirkuma gaitā.
Lai minēto būtu iespējams īstenot, CFLA finansējuma saņēmējus aicina ieguldīt resursus profesionālā iepirkumu komisijas izveidē un attīstībā, nodrošinot speciālistiem nepieciešamās apmācības iespējas, tāpat īpaši rūpīgi izvēlēties atbilstošāko iepirkuma procedūru, veicot pilnvērtīgu tirgus izpēti, kā arī veltīt resursus kvalitatīvai, pārdomātai un savstarpēji saskaņotai iepirkumu dokumentācijas sagatavošanai.