Publicēts: 20.02.2023.

1. Analīzes mērķis

Identificēt komercdarbības atbalsta tiesiskajā ietvarā iespējamos noteiktos izņēmumus, atbilstoši kuriem iespējams sniegt atbalstu saimnieciskajai darbībai PPP[1] projektos, kā ietvaros tiek būvēti īres mājokļi. Materiāla mērķis ir pēc iespējas vienkāršākā veidā aprakstīt visiespējamāko projekta variantu ar optimālāko risinājumu. Vienlaikus jāņem vērā, ka atšķirīgās situācijās var būt atšķirīgi risinājumi, bet tos būs iespējams atvasināt no šī materiāla un nepieciešamības gadījumā saņemt konsultāciju no PPP kompetences centra. Materiāls paredzēts pašvaldībām, kuras vērtē iespēju PPP projekta ietvaros veikt īres mājokļu būvniecību, tomēr materiāla mērķis nav aprakstīt PPP un komercdarbības atbalsta kontroles jomas teorētisko pamatojumu, par ko ir pieejami jau izstrādāti materiāli CFLA vietnē  un Finanšu ministrijas vietnē

 

2. Situācijas apraksts

Zemāka pirktspēja reģionos ir radījusi ierobežotu piedāvājumu mājokļiem. Tā rezultātā šobrīd reģionos parādās tendences par īres dzīvokļu nepietiekamību[2]. Izmaksu ziņā pieejamu un būvniecības standartiem un energoefektivitātes prasībām atbilstošu mājokļu trūkums ir viens no iemesliem, kādēļ tiek kavēta valsts iekšējā mobilitāte, un tas netieši izraisa citus negatīvus efektus – ir mazāka iespēja iesaistīt darba tirgū darba meklētājus un bezdarbniekus, tiek kavēta tautsaimniecības izaugsme un padziļināta depopulācija[3]. Izmaksu ziņā pieejamu mājokļu trūkumu uzsver arī OECD[4] 2020. gada 17. jūnijā publicētajā pētījumā “Politikas virzieni mājokļu pieejamības veicināšanai Latvijā”[5], norādot, ka ir novērots privāto investīciju trūkums daudzdzīvokļu īres māju celtniecībā un norādot, ka 44% no mājsaimniecībām nevar atļauties iegādāties mājokli uz tirgus nosacījumiem un ir novērojams pieprasījums pēc cenu ziņā pieejamiem īres mājokļiem, taču nelielā komerciālā īres tirgus rezultātā šīm mājsaimniecībām trūkst izmaksu ziņā pieejamu mājokļu alternatīvu.

Atbalsts īres mājokļu būvniecībai ir pieejams, taču tas ir nepietiekams.

Līdz ar to vairākās pašvaldībās (piemēram, Valmieras novada pašvaldībā) ir konstatēts, ka atbilstošu mājokļu piedāvājums ir pārāk mazs salīdzinājumā ar pieprasījumu no iedzīvotāju puses. To ir izraisījusi tirgus nepilnība – iedzīvotāju nepietiekamās maksātspējas dēļ mājokļu īres tirgus cena ir zemāka par mājokļa kopējām izmaksām par vienu m2. Piemēram, Valmieras novada pašvaldībā mājokļa maksimālā īres cena[6], ko ir gatavi maksāt īrnieki, svārstās ap 6 euro/m2, savukārt īres maksa, kas nosedz kopējās kapitālizdevumu izmaksas, svārstās ap 9 euro/m2. Šāda situācija būtiski bremzē vietējo ekonomiku, jo vietējie uzņēmumi izjūt darbaspēka trūkumu  tādēļ, ka iedzīvotāji nespēj atrast mājokli pietiekami tuvu darbavietai.

Tā kā būvniecības uzņēmumi nav motivēti šādos apstākļos radīt jaunas dzīvojamās platības, pašvaldības atbilstoši Pašvaldību likuma 4. panta pirmās daļas 10. punktam var sniegt palīdzību iedzīvotājiem dzīvokļa jautājumu risināšanā, kā arī veicināt dzīvojamā fonda veidošanu, uzturēšanu un modernizēšanu. Tas nozīmē publisko līdzekļu izmantošanu īres tirgū, līdz ar to pašvaldībai, sniedzot atbalstu, jāņem vērā Komercdarbības atbalsta kontroles likums. Vienlaikus jāņem vērā tas, ka pašvaldībām nav pietiekamu budžeta līdzekļu, ko novirzīt jaunu īres mājokļu būvniecībai, tāpēc viens no risinājumiem ir PPP projekta īstenošana ar komercdarbības atbalstu, kā ietvaros pašvaldībai ir iespēja norēķināties par īres mājokļu būvniecību 20-30 gadu laikā, būtiski mazinot ietekmi uz pašvaldības budžetu. Līdz ar to PPP projekta ietvaros primāri atbalstu nepieciešams sniegt tieši iedzīvotājiem, kuriem nav nepieciešams sociālais atbalsts (saimnieciskās funkcijas ietvaros, uz ko attiecas komercdarbības atbalsts un ko veiks privātais partneris), jo iedzīvotājiem, kuriem tāds ir nepieciešams, ir pieejami arī citi atbalsta veidi, kas iedzīvotājiem ar augstāku ienākumu līmeni nav pieejami.

 

Projekta raksturojums

Galvenie projekta aspekti:

  • PPP līguma veids – būvdarbu koncesijas līgums;
  • projekta dzīves cikls – līdz 30 gadiem;
  • projektā izmantotā zeme – pašvaldības īpašumā;
  • projekta ietvaros radītā infrastruktūra – pašvaldības īpašumā[7];
  • PPP modelis – Privātais partneris finansē, projektē, būvē un apsaimnieko;
  • Publiskais partneris var segt daļu no iedzīvotāju īres maksas[8] Privātajam partnerim.

 

3. Īres mājokļu PPP projekts pašvaldībā pa soļiem

  1. Pašvaldība veic finanšu un ekonomiskos aprēķinus par PPP iespējamību.
  2. Pašvaldība veic atklātu, pārredzamu, nediskriminējošu un konkurenci nodrošinošu iepirkuma procedūru (koncesijas procedūra: konkurss bez pretendentu atlases) Privātajam partnerim atbilstoši Publiskās un privātās partnerības likumam, kurā iekļauts nosacījums, ka pašvaldība nodod Privātajam partnerim zemes gabalu kā PPP resursu (bez atsevišķas samaksas no Privātā  partnera), rezultātā noslēdzot PPP līgumu uz termiņu līdz 30 gadiem.
  3. Atbilstoši būvdarbu koncesijas līgumam Privātais partneris iegūst tiesības projektēt, būvēt, finansēt un uzturēt (apsaimniekot) īres mājokli, tai skaitā veikt dzīvokļu izīrēšanu, iekasēt īres maksājumus un paturēt iegūto peļņu.
  4. Privātajam partnerim pašvaldība sniedz komercdarbības atbalstu (sedzot daļu īres maksas, kas ietver saprātīgu peļņu[9] Privātajam partnerim, un nododot zemi saimnieciskās darbības veikšanai), piemērojot Eiropas Komisijas lēmumu Nr. 2012/21/ES par vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojumu (VTNP)[10] sniegšanu – turpmāk tekstā VTNP lēmums.
  5. Īres tiesības iedzīvotājiem izsola atklātā izsolē un izsoles kārtību, sākumcenu un citus nosacījumus nosaka atbilstoši dzīvojamo telpu īres normatīvajam regulējumam[11]. Procesu organizēšanu atbilstoši PPP līgumam nodod Privātajam partnerim, vienlaikus ievērojot Publiskas personas finanšu līdzekļu un mantas izšķērdēšanas novēršanas likumu, ņemot vērā to, ka īres mājoklis ir pašvaldības īpašums).
  6. Īres maksu īrnieki maksā Privātajam partnerim. Ja īres maksa par vienu m2 nesedz mājokļa kopējās izmaksas par vienu m2 un saprātīgu Privātā partnera peļņu, pašvaldība sedz starpību Privātajam partnerim (starpības segšana klasificējama kā komercdarbības atbalsts (kompensācija par VTNP sniegšanu)). Maksājumus Privātais partneris saņem tikai pēc īres mājas nodošanas ekspluatācijā.
  7. Īres māju nodod atpakaļ Publiskajam partnerim pēc līguma pirmstermiņa izbeigšanas vai termiņa beigām, kopā ar visām piekrišanām un licencēm, kas nepieciešamas īres mājas darbības turpināšanai un apsaimniekošanai, saskaņā ar līgumā noteiktajiem atdošanas nosacījumiem.

 

4. Projekta risku sadalījums starp Publisko partneri un Privāto partneri

Atkarībā no tirgus apstākļiem pastāv risks, ka īres maksājumi no īrniekiem būs nepietiekami, vai arī, ka piemērojamie īres maksājumi netiks iekasēti vai citādi atgūti no īrniekiem, kā rezultātā Privātais partneris nespēs segt nolietojuma un apsaimniekošana izmaksas. Ņemot to vērā, nepieciešams optimāli sadalīt riskus starp publisko un privāto partneri – lai Privātajam partnerim saglabātos komerciāla interese par projektu, vienlaikus Publiskajam partnerim nepārmaksājot Privātajam partnerim par nodotajiem riskiem. Iespējamie nosacījumi, kā atbilstoši sadalīt riskus:

  1. Privātais partneris uzņemas risku, ka īrnieki laikus nesamaksā īres maksu.
  2. Privātais partneris uzņemas risku par neapdzīvotajiem dzīvokļiem (maksājumu pašvaldība neveic par tiem dzīvokļiem, kuri netiek izīrēti).
  3. Publiskais partneris uzņemas saistības segt 3.6.solī minēto starpību noteiktas daļas apmērā no kapitālizdevumiem, kas radušies būvniecības procesā[12], tādā veidā atbilstoši PPP līgumam dalot risku projekta īstenošanā.

Projekta riskus nepieciešams sadalīt tā, lai tie pietiekamā apjomā tiktu nodoti Privātajam partnerim, kā rezultātā projekts neradītu nevēlamu ietekmi uz valsts budžeta ilgtermiņa saistību apjomu un vispārējās valdības sektora budžeta bilanci un parādu. Šim nolūkam ir izstrādāts automatizēts PPP risku sadales rīks[13], kas jāizmanto FEA izstrādes ietvaros.

 

5. Vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojumu (VTNP) sniegšanas nosacījumi

Lai Publiskais partneris varētu segt minēto starpību starp mājokļa kopējām izmaksām par vienu m2 un izsolē nosolīto īres maksu par vienu m2 vai sniegt atbalstu jebkādā citā veidā (tostarp, nododot zemi lietošanā vai sedzot daļu no kapitālizdevumiem), nepieciešams identificēt komercdarbības atbalsta tiesiskajā ietvarā noteiktos nosacījumus, atbilstoši kuriem Publiskai partneris šādu atbalstu drīkst sniegt. Esošajā tiesiskajā regulējumā kā vispiemērotākais komercdarbības atbalsta veids ir identificēts atbilstoši EK lēmumam Nr. 2012/21/ES par vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojumu (VTNP) sniegšanu. VTNP var noteikt tikai tad, ja ir konstatēta tirgus nepilnība.

Ekonomikas ministrija jau ir izstrādājusi atbalsta shēmu[14], kas paredz sniegt atbalstu mājsaimniecībām, kuru ienākumi iepriekšējā taksācijas gadā nepārsniedz noteiktu līmeni. Šādu pieeju var izmantot arī PPP projektos. Pašvaldībai būs nepieciešams pārliecināties, vai mājsaimniecības ienākumu līmenis nepārsniedz noteikto līmeni, virs kura mājsaimniecība vairs nevar pretendēt uz īres mājokli PPP projektā, ņemot vērā likuma “Par palīdzību dzīvokļa jautājumu risināšanā”[15] 15. pantu “Personas, kuras ar dzīvojamo telpu nodrošināmas vispārējā kārtībā”, atbilstoši kuram pašvaldībai savos saistošajos noteikumos var noteikt arī citas personu kategorijas, kuras nav minētas šā likuma 13. un 14. pantā un kurām sniedzama palīdzība, izīrējot dzīvojamo telpu. Īres dzīvokļus šajā gadījumā pašvaldība piešķirtu tiem iedzīvotājiem, kas nekvalificējas likuma “Par palīdzību dzīvokļa jautājumu risināšanā" ietvaros, izņemot šī likuma III1 nodaļu un 15.pantu.

Pirms pašvaldība pieņem lēmumu par VTNP definēšanu, ir jāpamato, ka  pakalpojumiem, kas klasificējami kā VTNP, ir jārada labums iedzīvotājiem vai jābūt visas sabiedrības interesēs.

 

Galvenie VTNP sniegšanas nosacījumi

1. Skaidri definēti VTNP un šo pakalpojumu potenciālie lietotāji

  • Saņēmējam uzņēmumam, kas PPP gadījumā ir Privātais partneris, uztic VTNP nodrošināšanu. Par VTNP nodrošināšanas uzticēšanu parasti uzskata tāda “konkrēta uzdevuma” vai “konkrēta VTNP uzdevuma” uzticēšanu, kuru Privātais partneris neveiktu tādā pašā apmērā vai ar tādiem pašiem nosacījumiem, ja tas pats būtu komerciāli ieinteresēts attiecīgā uzdevuma veikšanā.
  • Ir skaidri jānorāda Privātā partnera pienākumi saistībā ar konkrētā VTNP nodrošināšanu. Parasti to dara, izdodot aktu (tiesību aktu, juridisku vai normatīvu dokumentu vai līgumu), kurā sniedz noteiktu informāciju (iespējams iekļaut PPP līgumā), tostarp šādu:
      • VTNP saistību (SPS) saturu un ilgumu;
      • attiecīgo Privāto partneri (un atbilstošā gadījumā teritoriju);
      • Privātajam partnerim piešķirto ekskluzīvo vai īpašo tiesību būtību;
      • kompensācijas aprēķināšanas (jāņem vērā arī zemes vērtība, ko Publiskais partneris nodod Privātajam partnerim PPP projekta īstenošanai), pārvaldīšanas un pārskatīšanas parametrus;
      • pasākumus pārmērīgas kompensācijas nepieļaušanai un atgūšanai;
      • atsauci uz VTNP lēmumu[16].

 

2. Pārredzama un objektīva kompensēšanas mehānisma izveide

  • Parametri kompensācijas aprēķināšanai par VTNP nodrošināšanu jānosaka objektīvi un pārredzami.
  • VTNP lēmums nosaka kompensācijas summas ierobežojumu – tā nedrīkst būt lielāka par summu, kas nepieciešama, lai segtu neto izmaksas, kas rodas pildot VTNP pienākumu, tostarp saprātīgu peļņu.
  • Kompensācijas aprēķināšanas metodika var būt aprakstīta arī atsevišķā iestādes dokumentā, un šādā gadījumā pilnvarojuma aktā iespējams uz to atsaukties. Galvenais ir norādīt skaidru izmaksu bāzi, kuru izmantot VTNP sniedzēja finansēšanai. Kompensācijas aprēķināšanas metodikai ir jābūt zināmai jau uz PPP iepirkuma izsludināšanas brīdi.
  • Ja pilnvarojuma aktā nav ieplānota situācijas maiņa vai neparedzamas situācijas, kuras var rasties VTNP sniegšanas laikā, viens veids šādu situāciju paredzēšanai ir noteikt ex post mehānismu aplēsto izmaksu koriģēšanai, ņemot vērā faktiskās izmaksas, un, ja vien gada kompensācijas kopējā summa nepārsniedz VTNP lēmumā noteikto robežlielumu, pastāv divas iespējas:
      • var pilnvarojuma aktā definēt ex post korekciju mehānismu, kas ļaus periodiski pārskatīt izmaksu parametrus;
      • var atjaunināt VTNP pilnvarojuma akta vai kompensācijas aprēķina metodiku, ja tiek konstatēts, ka ir nepieciešams mainīt kādu izmaksu parametru.
  • Saskaņā ar VTNP lēmuma 5. panta 2. punktu pastāv divas metodoloģijas, kuras var izmantot, lai aprēķinātu VTNP neto izmaksas:
      • neto izmaksas var aprēķināt kā starpību starp izmaksām un ieņēmumiem (izmaksu sadales metode). Šajā gadījumā tiek ņemtas vērā visas tās izmaksas, kas radušās sniedzot VTNP un ieņēmumi, kas gūti sniedzot VTNP, neatkarīgi no tā, vai ieņēmumi ir klasificēti kā komercdarbības atbalsts Līguma 107.panta nozīmē (skat. VTNP lēmuma 5.panta 3. un 4.punktu). Ja attiecīgais uzņēmums veic arī tādas darbības, uz kurām neattiecas VTNP darbības joma, ņem vērā tikai tās izmaksas, kuras ir saistītas ar VTNP;
      • alternatīva ir neto izmaksas aprēķināt kā starpību starp neto izmaksām, kas uzņēmumam rodas, veicot darbību, kas ir VTNP saistības, un neto izmaksām vai peļņu, kas veidojas tam pašam uzņēmumam, veicot darbību, kas nav VTNP saistības (novērsto neto izmaksu metode).
  • Iekšējā grāmatvedības uzskaitē jābūt iespējai noteikt izmaksas, kuras ir saistītas ar VTNP sniegšanu, jo pretējā gadījumā nevar noteikt kompensācijas apmēru. Turklāt uzņēmumam, kuram uzticēts sniegt VTNP, jāspēj pierādīt, ka tas nav saņēmis pārmērīgu kompensāciju. Tādēļ pastāv praktiska nepieciešamība nodrošināt atsevišķu grāmatvedības uzskaiti.

 

3. Pārmērīgi lielas kompensācijas nepieļaušana

  • Elastības nolūkos ir pieļaujams, ka VTNP sniedzējs atsevišķā gadā varētu saņemt kompensāciju, kuras apmērs pārsniedz neto izmaksas saistībā ar VTNP saistību pildīšanu, ja  vien pārmērīga kompensācija nepastāv, skatot pilnvarojuma akta darbības laiku kopumā. Tomēr, lai nepieļautu gadījumus, kad atbalsta saņēmējs saņem pārmērīgu kompensāciju visā līguma laikā, VTNP lēmuma 6. pantā ir noteikts, ka pilnvarojuma devējam jāveic regulāras starpposma pārbaudes (vismaz reizi trīs gados) pilnvarojuma perioda laikā un tā beigās. Ja uzņēmums ir saņēmis pārmērīgu kompensāciju, kas pārsniedz 10 % no vidējās gada kompensācijas, pilnvarojuma devējam jāiejaucas, lai nodrošinātu, ka kompensācijas mehānisms atbilst pilnvarojuma akta noteikumiem. Pilnvarojuma devējam jānodrošina, ka attiecīgais uzņēmums atmaksā pārmērīgo kompensāciju pilnā apmērā un, ka parametri kompensācijas turpmākai aprēķināšanai tiek atjaunināti nākotnei.
  • Ievērojot VTNP lēmuma 6. panta 2. punktā noteikto, ka gadījumā, ja pārmērīgas kompensācijas summa nepārsniedz 10 % no vidējās gada kompensācijas summas, šādu kompensāciju var pārnest uz nākamo periodu un atskaitīt no kompensācijas summas, kas jāmaksā par minēto periodu.

 

Šī materiāla 5. punktā minētos VTNP sniegšanas nosacījumus nepieciešams iekļaut koncesijas nolikumā un PPP līguma projektā.

 

 

[1] Publiskā un privātā partnerība.

[2] Mājokļu tirgus pārskats 2020, Latio, 15.lpp.

[3] Eiropas Savienības atveseļošanas un noturības mehānisma plāns. Latvija 2021 – 2026, 168.lpp., 862.rindkopa.

[4] Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācija.

[5] “Policy Actions for Affordable Housing in Latvia”, OECD, 2020.

[6] Valmieras novada pašvaldības sniegtie dati, 2022.

[7] Tā kā zeme pieder pašvaldībai, dzīvojamā ēka nevar būt Privātā partnera īpašumā ne kā dalītais īpašums, ne arī apbūves tiesības ietvaros. Apbūves tiesība ir ar līgumu piešķirta mantojama un atsavināma lietu tiesība celt un lietot uz sveša zemes gabala nedzīvojamu ēku vai inženierbūvi kā īpašniekam šīs tiesības spēkā esamības laikā (Civillikums. TREŠĀ DAĻA. Lietu tiesības, 1129.¹ pants). Ja zeme pieder publiskajai personai, tad ēka, jeb dzīvojamā māja, nevar būt privātā partnera īpašumā uz apbūves tiesības pamata, jo apbūves tiesība var būt tikai uz nedzīvojamu ēku vai inženierbūvi. Īpašumtiesības gan uz zemes, gan uz ēku ir publiskajam partnerim. Tiklīdz ēka ir uzbūvēta un nodota ekspluatācijā, tā reģistrē publiskā partnera īpašumā, un Privātais partneris var zemi un ēku lietot atbilstoši PPP līgumam.

[8] Īres maksa šajā gadījumā ietver mājokļa kopējās izmaksas un Privātā partnera saprātīgu peļņu.

[9] “Saprātīga peļņa” ir nodefinēta VTNP lēmuma 5.panta 5., 7. un punktā. Saprātīga peļņa nozīmē kapitāla rentabilitātes koeficientu, kas būtu vajadzīgs tipiskam uzņēmumam, apsverot pakalpojuma ar vispārēju tautsaimniecisku nozīmi sniegšanu visā pilnvarojuma periodā, ņemot vērā riska līmeni. “Kapitāla rentabilitātes koeficients” nozīmē iekšējo peļņas normu, ko uzņēmums gūst par savu ieguldīto kapitālu pilnvarojuma periodā. Riska līmenis ir atkarīgs no attiecīgās nozares, pakalpojuma veida un kompensācijas īpašībām.

[10] Eiropas Komisijas 2011. gada 20. decembra lēmums Nr. 2012/21/ES par Līguma par Eiropas Savienības darbību 106. panta 2. punkta piemērošanu valsts atbalstam attiecībā uz kompensāciju par sabiedriskajiem pakalpojumiem dažiem uzņēmumiem, kuriem uzticēts sniegt pakalpojumus ar vispārēju tautsaimniecisku nozīmi.

[11] Atbilstoši Dzīvojamo telpu īres likumam.

[12] Piemēram, atbilstoši “Publisko un privāto partnerību statistiskās uzskaites rokasgrāmatas” 14.4. apakštematam – ja Publiskā partnera finansiālās saistības vai cita veida atbalsts nepārsniedz vienu trešdaļu, bet ir vairāk par 10 % kapitālizdevumu, kas radušies aktīva būvniecībā, šis jautājums statistiskajā uzskaitē ir SVARĪGS, tomēr PPP projektu var neiekļaut valsts budžeta bilances uzskaitē (ja kopuma netiek identificēti pārāk daudz šādi svarīgi jautājumi).

[13] CFLA izstrādātais PPP risku rīks

[14] Tiesību akta projekta "Noteikumi par atbalstu dzīvojamo īres māju būvniecībai Eiropas Savienības Atveseļošanas un noturības mehānisma plāna 3.1. reformu un investīciju virziena “Reģionālā politika” 3.1.1.4.i. investīcijas “Finansēšanas fonda izveide zemas īres mājokļu būvniecībai” ietvaros" sākotnējās ietekmes (ex-ante) novērtējuma ziņojums (anotācija).

[15] Likums "Par palīdzību dzīvokļa jautājumu risināšanā". 

[16] Metodoloģiskā palīgmateriāla komercdarbības atbalsta kontroles jomā “Komercdarbības atbalsta kontroles regulējums vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojumu jomā” (turpmāk – FM sagatavotais materiāls) 4.1.sadaļa