Kad runa ir par stratēģisku lēmumu pieņemšanu komercdarbībā, komersantam šķiet pašsaprotama vēlme balstīt savu lēmumu faktos, tai skaitā datos, un objektīvos pieņēmumos par nākotni. Mērķis – gūt maksimālo labumu no pieejamiem resursiem, salīdzinot projekta izmaksas ar ieguvumiem. Šo metodi sauc par izmaksu un ieguvumu analīzi, un tās principus plaši izmanto investīciju projektu novērtēšanā gan privātajā, gan arī publiskajā sektorā.
Ja par izmaksu un ieguvumu analīzi kā investīciju novērtēšanas metodes izmantošanu komercdarbībā jautājumi nerodas (objektīvi pieņemti lēmumi ir komersanta izdzīvošanas jautājums), tad publiskajā sektorā Latvijā, jo sevišķi jomās, kas nav saistītas ar saimniecisko darbību, analīzes veikšana nav iedibinājusies kā pašsaprotams rīks, ko izmantot stratēģisku lēmumu pieņemšanā, veicot investīcijas. Tomēr to vajadzētu darīt vismaz divu iemeslu dēļ.
Kāpēc būtu jāizmanto publiskajā sektorā?
Pirmais iemesls – publiskā sektora projekti ir sociāli orientēti un parasti rada zaudējumus no finanšu viedokļa (neatkarīgi no tā, vai projekts ir saistīts ar saimniecisko darbību vai nē) – pat ja ieņēmumi ir plānoti, tie nesedz projekta izmaksas (pretējā gadījumā šādus projektus varētu īstenot privātais sektors bez valsts iejaukšanās). Tādēļ vienīgais veids, kā pierādīt šo projektu atdevi, ir ar netiešajiem ieguvumiem, ko projekts rada sabiedrībai. Tā kā valsts pārvaldē izmaksu un ieguvumu analīze tiek veikta epizodiski, no tā izriet secinājums, ka publiskā sektora projektos Latvijā daudzos gadījumos nav pietiekamu pierādījumu par to atdevi, kaut arī publiskās pārvaldes projektiem analīze būtu vēl svarīgāka nekā privātā sektora projektiem, jo runa nav par viena atsevišķa komersanta labumu, bet par sabiedrību kopumā, un projekts var ietekmēt veselu tautsaimniecības nozari vai pat visu valsts tautsaimniecību.
Otrais iemesls – izmaksu un ieguvumu analīze palīdz apzināties, kas publiskā sektora projektā ir galvenais labuma guvējs (sabiedrības grupa), kā izmērīt projekta ietekmi, ko projekts varētu radīt uz to, kā arī saprast sakarības starp sabiedrības ieguvumiem un tos ietekmējošiem faktoriem. Bieži vien publiskā sektora atbalsta programmās noteiktie rādītāji, kas būtu jāsasniedz projektos, liecina, ka atbalsta programmas plānotājiem nav skaidrs, kas būs galvenais labuma guvējs. Piemēram, ja veselības aprūpes vai izglītības jomā atbalsta programmā kā sasniedzamais rādītājs norādīts iestāžu skaits, kas saņems atbalstu, vai šo iestāžu darbinieku skaits, kas paaugstinās savu profesionalitāti, tad ir skaidrs, ka efektīva projekta īstenošana ir apdraudēta, jo ne jau tikai iestādes vai tās darbinieku dēļ tiek veikti atbalsta pasākumi. Atbalsta pasākumiem jābūt orientētiem uz gala labuma guvējiem – iedzīvotājiem –, lai veicinātu cilvēku veselības uzlabošanos, izglītības līmeņa paaugstināšanos u.tml. Ja iestāde vai tās darbinieki, kas iesaistīti projektā, saņem atbalstu, bet nav objektīvu rādītāju, kas sasaista projektu ar gala labuma guvējiem, nav iespējams efektīvi virzīties uz politikas mērķu sasniegšanu.
Analīzes izmantošanas konteksts
Kā jau noprotams, izmaksu un ieguvumu analīze ir izmantojama daudz plašākā kontekstā nekā tikai vienā projektā. Tā ir izmantojama kā rīks, kas ne tikai pierāda saikni starp valsts plānošanas dokumentos noteiktajiem mērķiem un projektā plānotajām darbībām, bet arī var palīdzēt maksimizēt atdevi no publiskā sektora projektu kopuma.
Piemērs
Ja galvenajā Latvijas valsts plānošanas dokumentā “Latvijas ilgtspējīgas attīstības stratēģija līdz 2030.gadam”ir noteikts indikatīvais rādītājs “Augstāko izglītību ieguvušo īpatsvars vecuma grupā no 30 līdz 34 gadiem (%)”, paredzot, ka salīdzinājumā ar 2008.gada rādītāju, kas bija 27%, 2030.gadā mums būtu jāsasniedz 40%, kas būs ieguvuši augstāko izglītību attiecīgajā vecuma grupā, tad tiem pasākumiem, kas tiek īstenoti “Eiropas Savienības (ES) kohēzijas politikas programmas 2021.–2027.gadam” ietvaros un paredz ieguldījumu šī rādītāja sasniegšanā (un tādu ir vairāk nekā 10), būtu jāparāda skaidra ietekme – kāda daļa no šī rādītāja tiks sasniegta, cik ilgā laikā, un kāds būs sabiedrības ieguvums naudas izteiksmē, šos pasākumus un projektus īstenojot.
No vienas puses, varētu teikt – ja jau esam noteikuši rādītāju, kas jāsasniedz, un zinām, kādi pasākumi jāveic, lai šo rādītāju sasniegtu, kāpēc būtu jānosaka sabiedrības ieguvumi, īstenojot pasākumus ceļā uz mērķi? Nākas sastapties ar viedokli, ka ieguvumu aprēķins ir laika šķiešana, jo izmaksu un ieguvumu analīze ļoti reti parāda, ka projekta gaidāmie ieguvumi ir mazāki par projekta izmaksām. Tam varētu piekrist, jo speciālisti, kas izstrādā atbalsta pasākumus un projektus, pārzina savu jomu un lielā mērā spēj izvēlēties tādus risinājumus, kas kopumā rada sabiedrībai ieguvumus. Tomēr izmaksu un ieguvumu analīzi var izmantot dažādos līmeņos – jo augstākā līmenī to dara, jo efektīvāka būs ierobežoto resursu (nauda, laiks, cilvēki, materiāli) izmantošana. Tātad svarīgi ir ne tikai apzināties potenciālo ieguvumu apmēru, bet arī izmaksu un ieguvumu attiecību, kas ļautu izvēlēties labākos projektus no labākajiem.
Izmaksu un ieguvumu analīzes izmantošanas līmeņi
Kopumā izmaksu un ieguvumu analīzes izmantošanu var iedalīt četros līmeņos:
- 1.līmenis – projektu ekonomiskā atdeve netiek vērtēta, lēmumu pieņemšana notiek intuitīvi;
- 2.līmenis – ar izmaksu un ieguvumu analīzes palīdzību atsijā projektus, kuru atdeve ir apšaubāma;
- 3.līmenis – atlasa labākos projektus no labākajiem, balstoties uz izmaksu un ieguvumu analīzes rezultātiem;
- 4.līmenis – izmaksu un ieguvumu analīzi veic atbalsta programmas pasākumiem.
Individuāliem projektiem izmaksu un ieguvumu analīzi veic, ja pasākumā plānoti vairāki projekti, pēc iespējas organizējot projektu konkursu, atlasot labākos projektus.
Kādā līmenī atrodas Latvija? Varētu teikt, ka ar atsevišķiem izņēmumiem, bet pamatā šobrīd notiek tikai pāreja no pirmā uz otro līmeni. Tās pamatā ir valdības lēmums (Ministru kabineta (MK) 2023.gada 13.jūlija sēdes protokollēmums Nr.36), kurš pēc būtības paredz paplašināt izmaksu un ieguvumu analīzes izmantošanu tajos ES fondu projektos, kur projektu atlasē netiek izmantota konkursa procedūra un kur viena projekta izmaksas pārsniedz 1 000 000 eiro. Ir iedīgļi trešajam līmenim – atsevišķos atbalsta pasākumos notiek projektu konkurss, kur tiek atbalstīti projekti, kas, piemēram, rada visvairāk darbavietu, piesaista visvairāk privāto investīciju u.tml. Tomēr nozaru un pašvaldību lobiji atbalsta pasākumu finansējumu sadala dažādās grupās, lai garantētu sev noteiktu finansējuma apjomu, tādējādi ierobežojot konkurenci starp projektiem, un izmaksu un ieguvumu analīze netiek veikta vispār vai tiek veikta formāli, paliekot otrajā izmantošanas līmenī, jo projekti tiek atlasīti pēc kritēriju kopām, kur projektu efektivitātei ir samazināta loma. Projektu vērtēšanas procesā ar izmaksu un ieguvumu analīzes palīdzību tikai pārliecinās, ka projektu atdeve ir pozitīva, nevis izvēlas projektus ar vislielāko atdevi.
Kāda situācija ir šodien?
ES fondu 2021.–2027.gada plānošanas perioda darbības programmas ietvaros paredzēti vairāk nekā 200 atbalsta pasākumi, kuriem iezīmēts noteikts finansējums. Šobrīd notiek darbs, lai visiem šiem atbalsta pasākumiem izstrādātu MK noteikumus (daļa pasākumu jau tiek īstenoti), un to izstrādes laikā arī tiek noteikts, vai attiecīgajā pasākumā jeb programmā izmaksu un ieguvumu analīze būs jāveic. Līdz 2024.gada septembra beigām 56 programmās (28%) ir noteikts, ka izmaksu un ieguvumu analīze būs jāveic (projekta ietvaros vai MK noteikumu anotācijas ietvaros), 38 programmās (19%) vēl tikai tiks pieņemts lēmums par analīzes nepieciešamību, bet 105 programmās (53%) jau ir noteikts, ka analīze nebūs jāveic. No šīm 105 programmām vismaz 30 (16%) aktivitātēs nav pietiekami pamatots iemesls izmaksu un ieguvumu analīzes neveikšanai. Kā veiksies pārējos 19% programmu, kur vēl tikai tiks lemts par analīzes nepieciešamību, laiks rādīs.
Kādi kopumā ir iemesli izmaksu un ieguvumu analīzes neveikšanai? Tie ir vairāki. Divi objektīvi iemesli – programma neatbilst iepriekš minētajā valdības lēmumā noteiktajiem kritērijiem, vai arī programmā tiek veikta pētniecība vai cita darbība, kur analīzes neveikšanai ir objektīvs pamats. Un tad ir citi iemesli, kas balstīti nepamatotos skaidrojumos, kāpēc analīzi nav lietderīgi veikt. Lielākoties izmaksu un ieguvumu analīze kā prasība netiek paredzēta tāpēc, ka atbildīgā ministrija nevēlas to veikt, un lēmums par analīzes veikšanu, saskaņojot MK noteikumus, tiek novilcināts tik ilgi, līdz kavēties ar noteikumu apstiprināšanu vairs nedrīkst, lai neapdraudētu programmas īstenošanu kā tādu, un rezultātā – prasība par analīzes veikšanu programmas nosacījumos netiek iekļauta.
Kā rīkoties nākotnē?
Līdz augstākajam līmenim vēl jāaug, bet šobrīd ir pietiekami priekšnosacījumi, lai paradigmas maiņa notiktu, un jau 2028.–2035.gada ES fondu plānošanas periodā tiktu izstrādāti efektīvākie atbalsta pasākumi un atbalstīti labākie no labākajiem projektiem. Tomēr, lai tas notiktu, mērķtiecīgi jārīkojas jau šodien – pēc iespējas vairāk projektos jāveic izmaksu un ieguvumu analīze, lai veidotos pieredze un prakse un lai būtu pēc iespējas plašāka bāze rezultātu (ex-post) analīzei, kas ļautu izdarīt secinājumus par pieļautajām kļūdām un par labāko pārņemamo praksi.
ES fondu 2028.–2035.gada plānošanas perioda atbalsta programmā tās izstrādes laikā izmaksu un ieguvumu analīze būtu jāveic katram atbalsta pasākumam, ja vien nav objektīva iemesla to nedarīt. Ne tikai sabiedrībai, bet arī atbalsta pasākumu izstrādātājiem tas palīdzēs apzināties ne vien galvenos mērķus, bet arī efektīvāko ceļu, kā šos mērķus sasniegt. Atbalsta pasākumu līmenī izstrādātās analīzes noteiks galvenos sociālekonomisko ieguvumu veidus attiecīgajā nozarē, un tas ļaus standartizētā un objektīvā veidā atlasīt labākos projektus, jo attiecīgās jomas eksperti būs noteikuši galvenos analīzes pieņēmumus, kas būs balstīti datos un starptautiskajā pieredzē. Tas ļaus objektīvāk salīdzināt projektus ne tikai vienā nozarē, bet arī visas tautsaimniecības līmenī, saprast, kāda ir ieguldījumu kritiskā masa, lai būtiskās pārmaiņas vispār varētu notikt, tādējādi naudu ieguldot tur, kur dažādu atbalsta pasākumu kombinācijā tā dod vislielāko atdevi.
Vēl viens svarīgs aspekts – jāveicina maksimāla atklātība publiskā sektora projektos. Šobrīd esošā prakse publiskajā sektorā ir ierobežot piekļuvi projekta budžeta informācijai, un līdz ar to arī izmaksu un ieguvumu analīzei, jo arī tā satur informāciju par projekta budžetu. Tomēr atklātība un sabiedrības kontrole ir būtisks priekšnosacījums kvalitatīvākai analīzei un līdz ar to arī augstākai projektu atdevei – tas dos iespēju apskatīt un neatkarīgi pārbaudīt analīzes aprēķinus, veicinās pieredzes apmaiņu, metožu uzlabošanu un kļūdu novēršanu.