Raksta autore: Līga Rode, Centrālā finanšu un līgumu aģentūra, Juridiskā nodrošinājuma nodaļas vadītāja vietniece (attēlā)
Raksta līdzautore: Lāsma Solima, Centrālās finanšu un līgumu aģentūras Juridiskā nodrošinājuma nodaļas vadītāja.
Centrālās finanšu un līgumu aģentūras (CFLA) praksē nemainīga saglabājas tendence, ka Eiropas Savienības (ES) fondu finansējuma saņēmēju būtiskākie un biežākie pārkāpumi projektu īstenošanā ir saistīti ar publisko iepirkumu regulējuma neievērošanu, tostarp iepirkumu līgumu izpildes posmā. Līdz ar to apskatām biežākās finansējumu saņēmēju kļūdas tieši iepirkumu līgumu izpildes posmā, paskaidrojot pasūtītāju pienākumus un atbildības jomas šajā posmā, kā arī sekas, kas finansējuma saņēmējiem rodas, ja iepirkuma līguma izpilde neatbilst normatīvo aktu regulējumam.
Saskaņā ar Publisko iepirkumu likuma (PIL) regulējumu iepirkuma līgums ir publisks būvdarbu, piegādes vai pakalpojuma līgums, kas finansiālās interesēs rakstveidā noslēgts starp vienu vai vairākiem pasūtītājiem un vienu vai vairākiem piegādātājiem. Iepirkuma dokumentācijai un normatīvajam regulējumam atbilstoša iepirkuma līguma izpilde ir būtisks priekšnoteikums publisko iepirkumu pamatprincipu nodrošināšanai, ko finansējuma saņēmēji apņemas ievērot, slēdzot līgumus/vienošanās ar CFLA par projektu īstenošanu.
PIL nosacījumi paredz, ka iepirkuma līguma izpildes laikā ir iespējama speciālistu un apakšuzņēmēju nomaiņa vai jaunu apakšuzņēmēju piesaiste, kā arī iepirkuma līguma grozīšana, izvērtējot grozījumu būtiskumu un pieļaujamību. Ja iepirkuma līguma izpildē tiek pieļauti grozījumi, kuru veikšana neatbilst publisko iepirkumu regulējumam, CFLA ir pamats konstatēt neatbilstību, kas saskaņā ar ES fondu normatīvo regulējumu un Finanšu ministrijas izstrādātajām vadlīnijām Nr.2.7. “Vadlīnijas par finanšu korekciju piemērošanu, ziņošanu par Eiropas Savienības fondu ieviešanā konstatētajām neatbilstībām, neatbilstoši veikto izdevumu atgūšanu 2014.–2020.gada plānošanas periodā” rezultējas ar neatbilstoši veiktajiem izdevumiem, t.i., projekta publiskā finansējuma samazinājumu. Lai no minētā izvairītos, finansējuma saņēmējiem un citiem pasūtītājiem jāņem vērā vairāki būtiski aspekti saistībā ar iepirkuma līguma izpildi un grozījumu veikšanu tajā.
Būtiskie aspekti iepirkuma līguma grozīšanā
PIL 61.panta 3.daļa paredz gadījumus, kad būtisku grozījumu veikšana iepirkuma līgumā ir pieļaujama. Tomēr jāatzīst, ka šis regulējums galvenokārt aptver situācijas, kad iepirkuma līguma izpildes laikā rodas iepriekš neparedzama nepieciešamība pasūtīt papildu darbus vai palielināt iepirkuma līguma apjomu, kas var kalpot par pamatu arī līguma izpildes termiņa pagarinājumam. Gadījumā, ja finansējuma saņēmējam rodas nepieciešamība tikai pagarināt iepirkuma līguma izpildes termiņu vai mainīt citus līguma nosacījumus, un šādu grozījumu veikšana nav paredzēta iepirkuma līgumā, pirms šādu grozījumu veikšanas ir detalizēti jāizvērtē plānoto grozījumu būtiskums.
Minētais regulējums ir interpretējams šauri. Tas nozīmē, ka, konstatējot, ka veikti būtiski līguma grozījumi, pamatojoties uz kādu no PIL 61.panta 3.daļas punktiem, CFLA lūgs finansējuma saņēmējus pierādīt konkrētās situācijas atbilstību attiecīgā punkta tvērumam, kā arī vērtēs, vai puses nepieciešamos grozījumus objektīvi nevarēja paredzēt. CFLA, vērtējot, vai iepirkuma līguma izpilde ir notikusi atbilstoši iepirkuma dokumentos noteiktajām prasībām un iepirkuma līgumā iekļautajiem noteikumiem, nereti konstatē gadījumus, kad pasūtītājs rūpības trūkuma vai neuzmanības dēļ ir pieļāvis būtiskus grozījumus iepirkuma līgumā, kas nebija pieļaujami. Piemēram, bez objektīva pamatojuma nesamērīgi pagarina iepirkuma līgumā noteikto darbu izpildes termiņu. Šajā gadījumā jānorāda, ka pasūtītājam ir rūpīgi jāievēro iepirkuma līgumā minētie nosacījumi attiecībā uz gadījumiem, kad termiņš var tikt pagarināts. Saskaņot drīkst tikai tādu iepirkuma līguma izpildes termiņa pagarinājumu, kas ir samērīgs papildus veicamo darbu apjomam vai atbilst periodam, kurā iepirkuma līguma izpilde nav bijusi iespējama no izpildītāja neatkarīgu iemeslu dēļ.
CFLA prakse liecina, ka visas situācijas, kas var rasties līguma izpildes laikā, iepriekš nav paredzamas, līdz ar to būtu ieteicams iepirkuma līgumā noteikt nevis konkrētu līguma izpildes termiņa pagarinājuma maksimālo apjomu, bet gan izvēlēties tādu formulējumu kā, piemēram, – “iepirkuma līguma izpildes termiņu var pagarināt par laiku, kas atbilst papildus veicamo darbu apjomam" vai "iepirkuma līguma izpildes termiņu var pagarināt par laiku, kas atbilst termiņam, kādā līguma izpilde nebija iespējama no izpildītāja neatkarīgu iemeslu dēļ”.
Nepieļaujami būtiski līguma grozījumi
PIL 61.panta 2.daļas 1.punktā teikts, ka iepirkuma līguma vai vispārīgās vienošanās grozījumi ir būtiski, ja grozītie iepirkuma līguma vai vispārīgās vienošanās noteikumi, ja tie būtu bijuši paredzēti iepirkuma procedūras dokumentos, pieļautu atšķirīgu piedāvājumu iesniegšanu vai citu kandidātu vai pretendentu dalību vai izvēli iepirkuma procedūrā.
CFLA praksē pasūtītāji, veicot iepirkuma līguma grozījumus, nereti nav pietiekami izvērtējuši, vai attiecīgie grozījumi nerada labvēlīgākus apstākļus izpildītājam, atvieglojot iepirkuma dokumentācijā izvirzītās prasības. Turklāt CFLA pieredze liecina, ka nereti šādas kļūdas tiek pieļautas netīši, nepietiekami kontrolējot līguma izpildi. Biežākie piemēri minētajam ir šādi:
- pasūtītājs, pietiekamā apjomā neveicot līguma izpildes kontroli, pieļauj, ka piegādātājs aizvieto piedāvājumā norādītos speciālistus ar iepirkuma nolikumā noteiktajām prasībām atbilstošu kvalifikāciju ar mazāk kvalificētiem speciālistiem, kuri neatbilst nolikumā noteiktajām prasībām;
- pasūtītājs pieļauj, ka līguma izpildi veic izpildītājs bez atbilstošas pieredzes un/vai kvalifikācijas, piemēram, līguma izpildē darbu veic tas personu apvienības biedrs, kuram nav iepirkuma nolikumam atbilstošas pieredzes, vai gadījumi, kad persona, uz kuras spējām pretendents balstījās, netiek iesaistīta līguma izpildē;
- pasūtītājs pieļauj iepirkuma dokumentācijai neatbilstošu preču piegādi, uzstādīšanu vai citus iepirkuma dokumentācijai neatbilstošus līguma izpildes risinājumus;
- pasūtītājs pieļauj nepamatotu iepirkuma līguma termiņa pagarinājumu.
Minētajos piemēros, ja potenciālie pretendenti būtu informēti, ka iepirkuma komisija par atbilstošiem atzīs arī to pretendentu piedāvājumus, kuriem pašiem vai to piedāvātajiem speciālistiem nav iepirkuma dokumentācijā noteiktajām prasībām atbilstošas pieredzes un kuri paredz iepirkuma dokumentācijai neatbilstošus risinājumus vai termiņus, tie, iespējams, iesniegtu savu piedāvājumu iepirkumā, līdz ar to pretendentu loks būtu plašāks un, iespējams, pasūtītājs līguma slēgšanas tiesības būtu piešķīris citam pretendentam. Tāpēc šādu grozījumu veikšana nav pieļaujama.
Praksē CFLA vērtē arī to, vai attiecīgie grozījumi vai atkāpes no iepirkuma līguma nosacījumiem, ko paredz iepirkuma līgums vai vispārīgā vienošanās, nemaina ekonomisko līdzsvaru iepirkuma procedūrā izraudzītā pretendenta interesēs, proti, vai nav konstatējams PIL 61.panta 2.daļas 2.punkta pārkāpums. Atbilstoši Iepirkumu uzraudzības biroja skaidrojumam “par ekonomiskā līdzsvara maiņu liecina jebkādi apstākļi, kas padara līguma izpildi piegādātājam izdevīgāku, piemēram, atviegloti līguma izpildes noteikumi, mazākas sankcijas par iespējamiem līguma pārkāpumiem, izmaiņas samaksas noteikumos (piemēram, paredzot avansa maksājumu, kas nebija paredzēts iepirkuma dokumentācijā, vai palielinot tā apjomu, vai mainot apmaksas kārtību no pēcapmaksas uz priekšapmaksu vai izdevīgāku apmaksas kārtību (maksājot pa daļām, lai gan bijis paredzēts viens maksājums pēc visa iepirkuma priekšmeta izpildes) un citi apstākļi”. Arī grozījumi, kas maina ekonomisko līdzsvaru par labu izraudzītajam pretendentam, nav pieļaujami.
Atbilstoši PIL 61.panta 2.daļas 3.punktam nav pieļaujama arī situācija, kad līgumā tiek iekļauti papildu darbi, kas iepriekš bija zināmi vai paredzami. Šajā gadījumā būtiski uzsvērt, ka pieļaujami varētu būt tikai tādi grozījumi par papildu darbu apjomu, kas abām pusēm nebija paredzami. Piemēram, ja pasūtītājs jau sākotnēji iepirkuma plānošanas procesā bija plānojis iepirkuma priekšmetā iekļaut kādu konkrētu darbu apjomu, piemēram, vienas fasādes energoefektivitātes uzlabošanas būvdarbus, bet pirms iepirkuma sludinājuma publicēšanas konstatējis, ka šo darbu veikšanai varētu pietrūkt finansējuma, līdz ar to iepirkuma priekšmetā tos nav iekļāvis, tad iepirkuma līguma izpildes laikā, ja tiek piešķirts papildu finansējums, šādu iepriekš paredzamu darbu apjomu nevar uzskatīt par papildu darbu apjomu, ko pasūtītājs nevarēja paredzēt. Ieteicams pasūtītājiem, izstrādājot iepirkuma dokumentāciju, tostarp iepirkuma līguma projektu, skaidri paredzēt iespēju veikt grozījumus, iekļaujot līgumā minētos papildu darbus, lai visi potenciālie pretendenti ir informēti par šādām iespējamām izmaiņām izpildāmo darbu apmērā.
Konstatējot nepieļaujamus būtiskus līguma grozījumus, ja nav iespējams noteikt konkrēti neatbilstoši veikto izdevumu apmēru, CFLA atbilstoši ES fondu regulējumam lemj par neatbilstību. Vadlīnijas par šādu pārkāpumu paredz finanšu korekcijas piemērošanu 25% apmērā, tāpēc tā aicina finansējuma saņēmējus un citus pasūtītājus būt atbildīgiem saistībā ar iepirkuma līgumu grozīšanu un nepieļaut būtisku līgumu grozījumu veikšanu iepirkuma līguma izpildē.
Citas atkāpes no nosacījumiem
Kā tika norādīts iepriekš, iepirkuma līguma izpildei jānotiek atbilstoši tā nosacījumiem. Finansējuma saņēmēji publiskā finansējuma daļu var zaudēt arī citu grozījumu vai atkāpju no līguma nosacījumiem gadījumā, proti, arī tad, ja būtiski līguma grozījumi netiek konstatēti. Tieši pasūtītājs ir atbildīgs par iepirkuma līguma vadību. Tas nozīmē, ka pasūtītājam jāseko līdzi tam, lai iepirkuma līguma izpilde notiek atbilstoši līgumā noteiktajai kārtībai, piemēram, speciālistu nomaiņa notiek saskaņā ar līgumā noteikto kārtību, izpildītājs iesniedz līgumā paredzētās garantijas noteiktajā termiņā un apjomā, darbi tiek izpildīti atbilstošā termiņā, grozījumu veikšanai tiek sniegti objektīvi pamatojumi, notiek nepieciešamo dokumentu aizpildīšana un iesniegšana, ja iestājušies apstākļi, par kādiem līgumā noteikti līgumsodi, notiek samērīga līgumsodu piemērošana. Minētajos gadījumos, ņemot vērā lietas apstākļus, var netikt konstatēti būtiski līguma grozījumi, bet var tikt konstatētas ekonomiskā līdzsvara izmaiņas par labu izpildītājam, jo pieļautas būtiskas atkāpes no līguma nosacījumiem. Tāpēc CFLA atbilstoši ES fondu regulējumam un vadlīnijām attiecīgos ar pārkāpumu/atkāpi saistītos izdevumus atzīst par neatbilstoši veiktiem izdevumiem, piemēram, ja iepirkuma līguma izpildē bez objektīva pamatojuma nav piemērots līgumsods, CFLA samazina publisko finansējumu nepiemērotā līgumsoda apmērā.
CFLA nereti konstatē, ka iepirkuma līgums netiek ievērots, jo tajā paredzēti lieki nosacījumi, proti, iepirkuma līguma redakcija nav tikusi pielāgota konkrētajai situācijai. Tāpēc pasūtītājiem rūpīgi jāizstrādā iepirkuma dokumentācija, izvirzot tajā tikai tādas prasības un nosacījumus, kuru izpilde objektīvi būs nepieciešama, kā arī vēlāk kontrolēt minēto prasību un nosacījumu atbilstošu veikšanu iepirkuma līguma izpildes posmā.
Secinājumi
Lai tiktu nodrošināta publisko iepirkumu pamatprincipu ievērošana, iepirkuma līguma izpildei ir jānotiek atbilstoši publisko iepirkumu regulējumam un nosacījumiem, kas paredzēti iepirkuma dokumentācijā un pašā līgumā. Pasūtītājam, jau gatavojot iepirkuma dokumentāciju, savlaicīgi jāparedz, kādas izmaiņas varētu būt nepieciešamas līgumā, un līguma vai vispārīgās vienošanās projektā, kas ir iepirkuma nolikuma sastāvdaļa, skaidri un nepārprotami jāparedz grozījumu iespēja un nosacījumi, ar kādiem grozījumi ir pieļaujami, kā arī grozījumu apjoms un būtība. Ja tomēr nepieciešams veikt iepriekš neparedzētus grozījumus, jāņem vērā, ka publisko iepirkumu regulējumā noteiktie būtisko līguma grozījumu veikšanas izņēmumi ir piemērojami šauri.
Tāpēc ieteicams finansējuma saņēmējiem un citiem pasūtītājiem plānot iepirkumus laicīgi, nosakot situācijai atbilstošus iepirkuma līguma nosacījumus, kā arī būt īpaši atbildīgiem iepirkuma līguma izpildes posmā, uzraugot līguma izpildi.