• Smilšu iela 1,
  • Rīga, LV-1919,
  • tālr. 22306116,
  • fakss 67357841,
  • e-pasts cfla@cfla.gov.lv,
  • www.cfla.gov.lv
pievienots: 28.08.2020

ES fondu regulējums normatīvisma plūdu laikā

Mg. oec., Bc.iur. Alda Apsīte CFLA Programmu vadības un metodikas nodaļas vadītāja
Raksta pirmpublicējums – žurnālā “Jurista Vārds” 19 (1129) 12.05.2020.

Ar ES fondiem šā raksta kontekstā jāsaprot Eiropas Sociālais fonds, Eiropas Reģionālās attīstības fonds un Kohēzijas fonds. Raksta mērķis ir visaptveroši aplūkot šo fondu normatīvo regulējumu un akcentēt virzienus uzlabojumiem to efektīvākā, mērķētākā un jēgpilnākā pārvaldības procesa attīstīšanā. Lai mērķi sasniegtu, ES fondu regulējums vērtēts caur normatīvisma prizmu dažādos aspektos. Īpaša uzmanība veltīta tieši ES fondu pārvaldībā iesaistīto iestāžu radītajiem ārējiem un iekšējiem normatīviem aktiem, savstarpējai regulācijai un mijiedarbībai, veicot kontroles un uzraudzības pasākumus, kā arī kontroles nozīmei ES fondu normatīvismā.

Pozitīvās jeb rakstītās tiesības caur teorijas un vēstures prizmu

Juridiskā pozitīvisma doktrīna radās dabas zinātņu un tehnikas attīstības uzplaukuma laikmetā. Šī doktrīna uzskatīja, ka tiesības ir spēkā nevis tādēļ, ka tās atzīst tiesību adresāti, bet gan tādēļ, ka tās rada noteikta institūcija noteiktā procedūrā. Tiesības ir tikai normu kopums, kuru spēks nav atkarīgs no tā, vai tās tiek atzītas par labām. Tas ir juridiskā pozitīvisma skolas idejiskais kodols. Pastāv vairākas juridiskā pozitīvisma teorijas, piemēram, tiesību imperatīvteorijā valda uzskats, ka tiesības ir augstākās valsts autoritātes pavēļu summa, turpretī atzīšanas teorijā tiesību normu spēku nosaka tiesiskā sabiedrība vai tiesību piemērotājs, likuma pozitīvismā atzīst, ka tiesības ir valsts likumdevēja izdoto likumu summa, tiesību reālismā uzskata, ka tiesības ir tiesu un valsts ierēdņu individuālo lēmumu summa, tīro tiesību mācības pārliecība – tiesības ir tiesību normu sistēma, kuru spēks ir atkarīgs no augstākās normas, turpretī H.L.A. Harta teorija ar tiesībām saprot attiecību noteikumu un pilnvarojošo normu kopīgu, kompleksu saspēli. 1

Visas juridiskā pozitīvisma teorijas apvieno kopīgas iezīmes:

  1. tās nodala tiesības no morāles. Tiesības ir spēkā arī tad, ja uzskati par tām nesaskan ar morāles priekšmetiem. Tiesību jēdziens nekādi netiek saistīts ar morāles normām;
  2. tiesību zinātnes uzdevums ir pētīt pozitīvās tiesības un skaidrot tās, nevis diskutēt par to, kā būtu jābūt. Tiesību normas tiek aplūkotas tikai no faktiskā viedokļa. 2

Pieaugot rakstīto jeb pozitīvo tiesību nozīmei, sabiedrības apziņa vēsturiski tuvojās trešajai tiesību attīstības pakāpei – kodificētām tiesībām. Kodificētās tiesības atbilst divām sabiedrības attīstības pakāpēm:

  1. stacionārai sabiedrībai, kas paļaujas uz kodifikāciju vai tai pakļaujas;
  2. progresīvai sabiedrībai, kur tiesības evolucionē kopā ar sabiedrību. 3

Tāpat tiesību vēstures kontekstā ir jāpievērš uzmanība nozīmīgākajām tiesību skolām (domu virzieniem), jo to pamatatziņas ir ietekmējušas tiesību sistēmas veidošanos kopumā. Pastāv divas būtiskākās tiesību skolas, kuru ietekme jūtama arī mūsdienās. Tā ir dabisko tiesību skola un juridiskais pozitīvisms. Atšķirībā no dabiskajām tiesībām juridiskais pozitīvisms atzīst tikai tādas tiesības, ko ir noteikusi valsts, tātad oficiālās tiesības, kuras ir izteiktas tiesību normās. Pozitīvās tiesības dēvē par rakstiskajām tiesībām, jo tās ir fiksētas dokumentos. Saskaņā ar pozitīvismu tiesības darbojas konkrētā laikā un vietā un ir grozāmas pēc likumdevēja gribas sakarā ar pārmaiņām sabiedrības dzīvē. Tiesību normu spēks nav atkarīgs no tā, vai tās ir vai nav taisnīgas. Juridiskā pozitīvisma ietvaros ir vērojama normatīva pieeja, saskaņā ar kuru tiesības tiek aplūkotas kā pakāpjveidīga normu sistēma, kur zemāks "pakāpiens" izriet no augstāka "pakāpiena" un tam pakļaujas. Šī normatīvā pieeja ir ietekmējusi mūsdienās esošo tiesību normu hierarhijas veidošanu. 4

Lai arī mūsdienās joprojām šo abu tiesību skolu iezīmes mijas viena ar otru, taču šobrīd dominējošas ir juridiskā pozitīvisma iezīmes. Tas pamatojams ar sabiedrības, izpildvaras un likumdevēja nepārtrauktu vēlmi visu noregulēt līdz smalkākajai niansei. Citiem vārdiem, sabiedrībā arvien jūtama tendence uz procesu pārregulāciju, tādējādi neatstājot vietu un iespēju kāzusu risināšanā pieņemt saprātīgus lēmumus, izmantojot juridiskās metodes vai vērtējot lietas apstākļus pēc jēgas un būtības.

Iespējams, tas skaidrojams ar nepietiekami attīstītām zināšanām un prasmēm par citiem paņēmieniem, kā organizēt jomas pārvaldības procesu un kā risināt radušās problēmsituācijas. Tas nebūt nenozīmē, ka katram sabiedrības loceklim vai vismaz valsts pārvaldes darbiniekam vai ierēdnim būtu jābūt ar juridisko izglītību. Nebūt nē! Grēko arī juristi. Šajā ziņā var pievienoties Ditas Amoliņas paustajam, ka augstākā izglītība jurisprudencē bieži vien aprobežojas ar izcilību normatīvismā. Pamatojot, ka studiju noslēguma darbos dominē tēzes par to, ka normatīvais regulējums ir neskaidrs, piemēram, nav kaut kas definēts, kaut kas nav detalizēti reglamentēts vai arī regulējums ir jau novecojis. Līdz ar to loģiski, ka tiek izvirzīti priekšlikumi grozīt normatīvo aktu un tajā reglamentēt visus neskaidros jautājumus. 5 Šīs iemaņas un prakse tiek pārnesta un kultivēta tālāk jau reālajā darba dzīvē.

Īpaši izteikti šo fenomenu var novērot valsts pārvaldē. Ar to saprotot ne tikai ārēji redzamo, kas izpaužas kā likumi, Ministru kabineta (turpmāk – MK) noteikumi un to grozījumi, bet arī iestāžu iekšējos normatīvos aktus un procedūras. Secināms, ka šajā ziņā pastāv iespēja un ir vieta mainīt pieeju un mācību metodes arī augstākajā izglītībā, lai jau mācību procesā tiktu izveidota pilnīga izpratne par tiesību teorijas pamatiem.

Kopumā šis ir tiesiskās apziņas, uzticēšanās un domāšanas virziena maiņas jautājums, kas saistāms ar samērā vāji attīstīto juridisko kultūru sabiedrībā. Lai stiprinātu kopējo sabiedrības juridisko kultūru, nepietiek vien ar atsevišķu personu vai ierēdņu padziļinātu apmācību tiesību teorijas pamatos un to praktiskā pielietošanā dzīvē. Tas ir komplicēts un visaptverošs ilgtermiņa process pilnīgi visās jomās, sākot no bērnu audzināšanas ģimenēs, izglītošanas visu līmeņu mācību iestādēs, kā arī turpmāk gūto iemaņu un zināšanu pārneses profesionālajā karjerā.

Vēl viens faktors, kas ietekmē normatīvismu, autores ieskatā, ir cilvēku baiļu izjūta, ka "dabūs pa pirkstiem" vai tiks sodīti, ja uzdrošināsies pieņemt lēmumus ārpus pozitīvajām tiesību normām. Tāpēc drošs paliek drošs – labāk ir atrunāt visu par visu un saņemt rakstisku pierādījumu, lai pamatotu savas veiktās darbības. Taču jāsaprot, ka dzīves ritums ir daudz straujāks un faktiski ir neiespējami noregulēt visas dzīves situācijas. Tiesību teorētiķi jau šobrīd izsaka viedokli, ka tiesību principu definēšana ir tiesību nākotne, jo reālā pasaule mainās tik ātri, ka katra sīkuma atrunāšana pēc laika nenes nekādu vērtību sabiedrībai.

Satversmes tiesa norādījusi, ka Satversmei atbilstoša tiesību normu piemērošana ietver piemērojamās tiesību normas atrašanu un atbilstošu iztulkošanas metožu izmantošanu, intertemporālās un hierarhiskās piemērojamības izvērtēšanu, judikatūras un tiesību doktrīnas izmantošanu, kā arī tiesību tālākveidošanu. Šī tēze izmantota ne vien Satversmes tiesas spriedumos, 6 bet arī vispārējās tiesu sistēmas spriedumos. 7 Tātad ne tikai rakstītās tiesības ir vienīgā patiesība un avots, kā risināt situācijas, bet ir vēl vairākas citas iespējas un metodes, ar kuru palīdzību iespējams nonākt pie taisnīga un saprātīga rezultāta. Protams, tas nav vienkārši. Jāpārslēdz domāšana un jāvelta pūles, lai iedziļinātos, izprastu, salīdzinātu un veiktu citas nepieciešamās darbības, lai rastu taisnīgu, saprātīgu, tostarp finansiāli un administratīvi izsvērtu, lēmumu, par ko jāuzņemas atbildība. Pārmērīgas kazuistiska tiesiskā regulējuma ieviešanas tendences rada risku tām savstarpēji pārklāties, kā arī liedz iespēju attīstīt sabalansētu tiesību jaunradi. Rezultātā, lai veiktu vienkāršas darbības un izvērtētu ikdienas dzīves situācijas, nākas nodarboties ar matemātisku kalambūru risināšanu. Turpmāk rakstā aplūkots un analizēts piemērs no ES fondu jomas, kas šos kalambūrus spilgti izgaismo.

 

ES fondu regulējums kopš 2004. gada

Jāatzīmē, ka jau otro gadu desmitu ES fondu investīcijas ir būtiskas un nozīmīgas jaudīgas un ilgtspējīgas Latvijas tautsaimniecības attīstībā. ES fondi tiek investēti iedzīvotāju izglītībā, veselībā, nodarbinātībā, uzņēmējdarbībā un inovācijās, infrastruktūrā, vides aizsardzībā un vēl daudzās citās nozarēs. Tie ir klātesoši ikviena iedzīvotāja ikdienā.

Kopš 2004. gada Latvijā noslēgušies divi ES fondu plānošanas periodi, rit trešais un notiek aizvien aktīvāka gatavošanās jau ceturtajam periodam, kas būs no 2021. līdz 2027. gadam. Šobrīd gatavošanās vairāk izpaužas dialoga veidā starp Latviju un Eiropas Komisiju par būtiskajiem attīstības virzieniem. Dialoga rezultātā tāpat kā visos iepriekšējos plānošanas periodos top darbības programma. Tajā apkopo visus Latvijas turpmāko gadu attīstības virzienus. 8

Paralēli tam drīz tiks uzsākts darbs pie ES fondu vadības un kontroles sistēmas izveides. Tā aptver ES fondu investīciju pārvaldes institucionālo ietvaru un iesaistīto pušu funkciju realizācijas mehānismu.

ES fondu galvenais nacionāla līmeņa ārējais normatīvais akts ir likums. 9 Tam deleģētās likumdošanas kārtībā izdoti vairāki horizontālos procesus reglamentējošie MK noteikumi, lai nodrošinātu vienotu pieeju ES fondu investīciju pārvaldībā. 10 Tāpat tiek izdoti MK noteikumi par katru atsevišķu specifisko atbalsta mērķi (turpmāk – SAM), t.i., par konkrētas jomas projektu īstenošanas un uzraudzības kārtību. Lai SAM MK noteikumi, kā arī ie­stāžu iekšējie noteikumi un procedūras būtu atbilstošas vadības un kontroles sistēmas prasībām, tiek izstrādātas arī vadlīnijas, kuras visām pusēm ir apriori saistošas, kaut arī tām nav juridiska spēka. Tās izstrādā Finanšu ministrija kā ES fondu vadošā iestāde. 11 Papildus tam ikvienas ES fondu pārvaldībā iesaistītās iestādes darbību regulē tās iekšējie normatīvie akti: iekšējie noteikumi, darbības procedūras.

Turpmāk aplūkots viens pirmšķietami vienkāršs piemērs, kur vadlīniju 12 noteikumi paredz izmaksu ierobežojumus plānotajos ES fondu būvniecības projektos. Nozaru ministrijas kā ES fondu atbildīgās iestādes pielāgojušas vadlīniju noteikumus un integrējušas tos konkrētos SAM MK noteikumos. Noslēdzošajā posmā CFLA kā sadarbības iestāde, izskatot projektu izmaksu pamatojošos dokumentus, vērtē, vai izmaksu ierobežojumi ir ievēroti un vai tie ir atbilstoši SAM MK noteikumiem, kā arī vadlīnijām. 13

Šo vadlīniju:

– 18.2. punkts nosaka, ka būvuzraudzības, autoruzraudzības un būvprojekta tehniskā projekta vai skiču projekta stadijā izmaksas ir attiecināmas līdz 10 % no būvdarbu līguma summas;

– 18.3. punkts savukārt nosaka, ka projekta iesnieguma pamatojošās dokumentācijas sagatavošanas izmaksas, būvuzraudzības, autoruzraudzības, energosertifikācijas un energoaudita izmaksas kopā ir attiecināmas līdz 10 % no projekta kopējām attiecināmajām izmaksām, ja tas ir noteikts MK noteikumos par SAM īstenošanu;

– 18.4. punkts paredz, ka gadījumā, ja ir paredzētas 18.2. punktā norādītās izmaksas, ir vienlaikus piemērojami gan 18.2., gan 18.3. punktā iekļautie nosacījumi. 14

Lai uzskatāmāk demonstrētu, kā minēto vadlīniju noteikumi tiek integrēti SAM MK noteikumos, apskatīti nejauši izvēlēti piemēri, kas ir tieši saistīti ar vadlīnijās noteiktajiem ierobežojumiem.

1) SAM MK noteikumi Nr. 645 15 48.2. punkts paredz, ka projekta pamatojošās dokumentācijas sagatavošanas izmaksas (izņemot projekta iesnieguma veidlapas aizpildīšanas izmaksas), nepārsniedzot septiņus procentus no projekta kopējām attiecināmajām izmaksām:

Normas formulējumā izmantots vadlīniju 18.3. punkta saturs.

2) SAM MK noteikumos Nr. 322 16 projekta tiešās attiecināmās izmaksas 43. punkts nosaka, ka šo noteikumu 42.2. un 42.3. punktā minētās izmaksas kopā nedrīkst pārsniegt 10 % no projekta kopējām attiecināmajām izmaksām. 42.2. punkts – projekta pamatojošās dokumentācijas sagatavošanas izmaksas, izņemot projekta iesnie­guma veidlapas aizpildīšanas izmaksas. 42.3. punkts – būv­uzraudzības, autoruzraudzības, arheoloģiskās uz­­raudzī­bas izmaksas.

Šajā gadījumā normu formulējumā integrēts vadlīniju 18.2. un 18.3. punkta saturs.

3) SAM MK noteikumos Nr. 403 17 25.1. punkts nosaka – kanalizācijas ārējo inženiertīklu būvprojekta (tai skaitā ar būvniecības ieceri un ar būvprojektu minimālā sastāvā saistīto sagatavošanas darbu) izmaksas, kā arī būvprojekta ekspertīzes izmaksas, autoruzraudzības un būvuzraudzības (tai skaitā inženiertehniskās uzraudzības) izmaksas, ja ekspertīzes vai uzraudzības veikšanu nosaka normatīvie akti. Projektēšanas, autoruzraudzības un būvuzraudzības (tai skaitā inženiertehniskās uzraudzības) izmaksas ir attiecināmas, ja tās kopā nepārsniedz 7 % no šo noteikumu 25.2. un 25.3. punktā minētajām būvdarbu attiecināmajām izmaksām.

Tiesību norma formulēta, izmantojot vadlīniju 18.2. un 18.3. punktu. Atšķirība, ka attiecināmās izmaksas ir līdz 7 % no būvdarbu attiecināmajām izmaksām, lai arī vadlīnijas paredz, ka izmaksu ierobežojumu aprēķina no projekta attiecināmajām izmaksām. Atšķirība iespējams skaidrojama ar to, ka projekta būvdarbu attiecināmās izmaksas ir tuvu projekta kopējām attiecināmajām izmaksām un projektā bez būvdarbu izmaksām nav plānotas citas izmaksas. Taču tas ir tikai autores minējums.

Tā varētu turpināt un aplūkot visus SAM MK noteikumus, kuros ir šāda veida ierobežojumi, un secināt, ka situācijas ir individuālas un ļoti dažādas. Būtiski uzsvērt, ka, veicot ES fondu projektu uzraudzību, CFLA velta būtiskus resursus, lai katru situāciju "iztulkotu" ne vien pēc būtības, bet arī kopsakarā ar vadlīnijām.

Protams, atbilstoši normatīvo aktu hierarhijai ir skaidrs, ka MK noteikumiem ir augstāks juridisks spēks un vadlīnijām ir tikai ieteikuma raksturs, taču, kā skaidrots iepriekš, tad vadlīnijas ES fondu jomā pēc noklusējuma tiek ievērotas. Taču SAM MK noteikumos noteiktais ir izšķirošs, ja rodas problēmsituācija. Vienlaikus rodas retorisks jautājums: kāpēc tiek tērēts resurss šādu dokumentu radīšanā, saskaņošanā un regulārā aktualizēšanā? Iespējams, tieši tagad ir piemērots laiks izvērtēt un pārskatīt resursus, piemēram, laika, finanšu u.c., lai lemtu par to iespējamu atbrīvošanu un novirzīšanu mērķtiecīgam darbam jau pie kvalitatīvu un izsvērtu SAM MK noteikumu radīšanas, nesadrumstalojot kompetences un atbildību, kā arī atbrīvojoties no liekām darbībām visās pusēs.

Šajā gadījumā nav runa tikai par vadlīnijām. Tas ir tikai nejauši izvēlēts piemērs uzskatāmībai. Jautājums ir daudz plašāks un skar visas iesaistītās puses. Gan normu radītājus, gan piemērotājus visos līmeņos. Turklāt ne mazāk svarīgi atzīmēt, ka nemitīgs pieprasījums pēc jaunām normām, papildinājumiem un precizējumiem no tiesību piemērotāju puses arī veicina normu plūdus. Piemēram, CFLA vienkopus strādā gan normu radītāji, gan piemērotāji, kuri piedalās vajadzību definēšanā normatīvā regulējuma izstrādes procesā. Līdz ar to normatīvisma mazināšana starp diviem dzirnakmeņiem vienuviet ir jo īpaši sarežģīts, bet nepieciešams izaicinājums.

Praksē, strādājot ar ES fondu jautājumiem, ne viens vien jomā iesaistītais piekritīs, ka kopējais regulējuma koncepts ir kļuvis pārlieku smagnējs. Nepārtraukti rodas nebijušas situācijas, kuru risināšanā visbiežāk tiek radīta jauna norma vai precizēta, papildināta kāda esošā. Visbiežāk to var novērot tieši iestāžu iekšējo normatīvo aktu līmenī. Dzīves situācijas mainās tik bieži un strauji, ka vieglāk ir radīt atbilstošu normu, lai to noregulētu, nevis kopumā pārskatīt procesu pēc būtības un, iespējams, atteikties no kaut kā lieka un novecojuša. ES fondu pārvaldībā, jo īpaši iekšējo normatīvo aktu saturs, kā arī izdošanas un grozīšanas process kopumā gadu gaitā ir nevajadzīgi apaudzis ar liekām darbībām, kā arī kazuistiskām tiesību normām.

Tiesību zinātnē ir atzīts, jo norma ir konkrētāka, jo tajā dominējošs kļūst normatīvais slānis. Šāda konkrēta norma ierobežo iespējas iesaistīt taisnīgumu un lietderību, kā arī vispārējos tiesību principus. 18

Tajā pašā laikā neviena tiesību sistēma nevar pastāvēt arī bez konkrētām normām. Piemēram, procesuālās tiesības vai nodokļu tiesības nav iedomājamas bez konkrēta un detalizēta regulējuma. Turklāt arī pati abstraktākā norma nevar būt pārāk vispārīga, lai nepārstātu pildīt prakses vadības funkciju, ne arī pārāk konkrēta, lai nekalpotu tikai atsevišķas situācijas atrisināšanai. 19 Izņēmums šajā ziņā nav arī ES fondu SAM MK noteikumi, kur, protams, ir atsevišķi jautājumi, kuru noregulēšanai nepieciešamas konkrētas un detalizētas tiesību normas.

Pozitīvi vērtējama gan CFLA kā vienīgās ES fondu sadarbības iestādes, 20 gan Finanšu ministrijas kā ES fondu vadošās iestādes 21 vēlme un savstarpējs atbalsts normatīvisma mazināšanai. Arī ikdienas darbā, kas tieši saistīts ar iestādes iekšējo normatīvo aktu un procedūru izstrādi un uzturēšanu, arvien biežāk sastopams un izskan termins – normatīvisma mazināšana. Tas izpaužas kā diskusijās par jauno plānošanas periodu saistībā ar regulējuma izstrādi, tā arī darbībās, kas vērstas jau uz esošo procesu pārskatīšanu, izmantojot gan dizaina domāšanas, gan lean metodes, gan UX metodes. Vienlaikus vēršama uzmanība, ka normatīvisma mazināšana nav uzdevums vai pienākums tikai normu radītāju pusē. Ļoti būtiska nozīme ir arī tiesību piemērotājiem. Proti, ja tiesību normu piemērotāji efektīvi tās interpretē, atklājot tiesību normā ietverto saturu un piemērojot to konkrētai situācijai, secīgi samazinās pieprasījums pēc jaunām tiesību normām vai to grozīšanas. Vienlaikus līdz ar šādu praksi tiek veicināta un stiprināta tiesiskā drošība un paredzamība.

 

Nacionālo iniciatīvu normatīvisma mazināšanai ietekme uz ES fondu regulējumu

Latvijā jau vairākus gadus vērojama tendence radīt arvien jaunas un jaunas tiesību normas visdažādākajās jomās, tostarp arī ES fondu jomā. Nepārtraukti tiek grozīti un papildināti SAM MK noteikumi. Vēl būtiskāk, ka nepārtraukti tiek arī papildināti, grozīti, pilnveidoti ne tikai ES fondu jomu regulējošie ārējie normatīvie akti, bet arī ES fondu pārvaldībā iesaistīto iestāžu iekšējie normatīvie akti: noteikumi, procedūras, vadlīnijas. Rezultātā tiek veltīts milzu resurss šī mehānisma darbināšanai. Lai mainītu sistēmu, jāmaina domāšana sabiedrībai kopumā un jāmeklē iespējas, kā procesus veidot gudri un efektīvi. Ne vienmēr labākais risinājums ir jaunu normu radīšana. Normu jaunrades un tālākveidošanas procesam jābūt izsvērtam, pārdomātam, mērķētam un jēgpilnam.

Vienlaikus nevar nepamanīt šī jautājuma otru pusi, proti, dažādu līmeņu valsts un pašvaldību iestāžu vēlmi un centienus šo tendenci ierobežot. Dažādi izpildvaras mēģinājumi mazināt normatīvismu vērojami jau vismaz kopš 2012. gada. Normatīvisma mazināšana aizsākās ar tā laika Valsts prezidenta un tieslietu ministra 2012. gada 12. decembrī izdoto rīkojumu Nr. 7 "Par priekšlikumu izstrādi likumu grozījumu skaita un apjoma samazināšanai" un uz tā pamata ierosinātajām iniciatīvām, kas galvenokārt saistītas ar izglītojošiem un kvalifikācijas celšanas pasākumiem normu radītājiem. 22 Ņemot vērā, ka arvien tiek meklētas iespējas, kā mazināt normatīvismu, problēma ir aktuāla vēl joprojām un līdzšinējie centieni nav sevi attaisnojuši un pierādījuši, kā cerēts. Protams, pozitīvi vērtējama iniciatīva kā tāda, taču ar to ir par maz. Latvijā problēma ir cilvēku domāšanā un tiesiskuma apziņā kopumā, līdz ar to jebkura iniciatīva normatīvisma mazināšanai, kas izpaužas kā jaunu rokasgrāmatu, ceļvežu, ieteikumu vai vadlīniju radīšana, lai mazinātu normatīvismu, līdz galam nepiepilda mērķi. 23 Tā vietā būtiski ir stiprināt kā likumdevēja, tā arī tiesu varas un izpildvaras kompetenci un kapacitāti gan tiesību normu jaunrades un tālākveidošanas procesa ziņā, gan attiecībā uz piemērošanu, tostarp tiesību normu iztulkošanas metodēm un to savstarpējo sinerģiju, kā arī dažādu juridisko metožu pielietošanu kāzusu risināšanā. Ar spēcīgu un mērķtiecīgi veidotu izpratni par visu iepriekšminēto būtu pietiekami, lai vismaz pie normatīvo aktu izstrādes vai grozīšanas procesa visas iesaistītās puses runātu un saprastos vienādi. Izglītošanas pasākumiem jābūt mazāk formāliem un teorētiskiem, vairāk praktiskiem, interaktīviem, mūsdienu sabiedrības domāšanai un prasībām atbilstošiem, kā arī mērķētiem gan tiesību normu radītāju, gan piemērotāju auditorijai vienlaikus. Tāpat būtiska loma ir atgriezeniskās saites veidošanai arī šajā procesā. Proti, pēc katra šāda pasākuma tā organizatoram vai vadītājam būtu jāgūst pietiekama pārliecība, ka mācību mērķis ir sasniegts, kā arī jāsniedz informācija sabiedrībai. Tie varētu būt gan tūlītēji zināšanu un prasmju testi, gan pēc kāda laika perioda veikti, piemēram, pēc pusgada vai gada. Tas savukārt jau būtu praktisks solis tuvāk kvalitatīvu normatīvo aktu radīšanai, no vienas puses, un profesionālai tiesību normu piemērošanai – no otras puses. Kā uzsvēris profesors Jānis Stradiņš, tiesiskā nihilisma pārvarēšana ir trīspusējs dialogs – starp varu, tiesu, sabiedrību, arī ar masu mediju starpniecību; jo intensīvāks būs šis dialogs, jo augstāka kļūs sabiedrības juridiskā kultūra. 24 Tieši tādēļ, lai cik tas, iespējams, neizklausītos demagoģiski, par šiem jautājumiem ir jārunā, t.sk., uzrunājot arī sabiedrību, jo, tikai nepārtraukti skaidrojot, akcentējot un izglītojot, var panākt vēlamo rezultātu.

Arī 2018. gada 11. maija Latvijas Pašvaldību savienības kongress Daugavpilī aizvadīts ar rezolūciju par normatīvisma mazināšanu. Var pievienoties kongresā paustajam viedoklim, ko tā brīža Valsts prezidents Raimonds Vējonis savā uzrunā uzsvēra: "Mana atbilde uz normatīvisma mazināšanu ir kvalitatīvs likumdošanas process un labi likumi. Likumu, Ministru kabineta noteikumu un saistošo noteikumu punktu ir krietni, krietni par daudz. Mums jāatzīst – tendence visu regulēt, noregulēt un pārregulēt nereti ir saistīta ar to, ka neprotam normas piemērot un nemākam cits citam uzticēties."

Tāpat var aplūkot pavisam neseno Valsts kancelejas iniciatīvu "Nulles birokrātija", t.sk. vērtējot no ES fondu prizmas. Turklāt, jāņem vērā, ka šajā gadījumā administratīvā sloga mazināšana cieši sasaistīta ar normatīvo aktu jaunrades procesu. Par iniciatīvas rezultātiem vēl pāragri spriest, jo to sākts ieviest vien kopš 2019. gada 1. novembra.

Pamatojums šādai iniciatīvai skaidrojams ar to, ka pēdējos gados ir vērojama arvien lielāka pieņemto regulējumu negatīvā ietekme uz uzņēmējdarbības vidi, par ko liecina pētījumu un uzņēmēju aptauju rezultāti, un valsts pārvaldē trūkst vienota un efektīva risinājuma administratīvā sloga mazināšanai, kā arī izvērtējot vairāku valstu un Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācijas (OECD) pieredzi un praksi šajā jautājumā, tiek piedāvāts ieviest risinājumu – "nulles birokrātijas" pieeju (turpmāk – pieeja). Pieejas galvenais ieguvums būs administratīvā sloga nepalielināšana uzņēmējiem. Svarīgi, ka, ieviešot pieeju, par obligātu noteikta mērķa grupas – uzņēmēju – iesaiste normatīvo aktu projektu izstrādē pašā sākumposmā, tādējādi veicinot izsvērtu, efektīvu un saprotamu risinājumu izstrādi. Tas palīdzēs valsts pārvaldei attīstīt domāšanu "ārpus rāmjiem" un inovatīvu risinājumu meklēšanu arī ārpus vienas iestādes kompetences. Paredzēts, ka šāda pieeja veicinās arī normatīvisma mazināšanos, iedzīvinot principu, ka tiesiskais regulējums tiek izmantots tikai tādā gadījumā, kad visas noregulējuma iespējas jau ir izsmeltas. 25 Administratīvā sloga un normatīvisma mazināšana nav tikai matemātisku darbību veikšana ar normatīvajiem aktiem. Šis pasākums jāaplūko kompleksi, t.sk., kritiski vērtējot arī normatīvo aktu saturu un to apjomu. Jau iepriekš aplūkotais piemērs parāda, cik dažādi izpildvara saprot un interpretē vienus un tos pašus noteikumus. Dažkārt tos veidojot tik kazuistiskus un sarežģītus, ka to piemērošana dzīvē kļūst gandrīz neiespējama.

Likumu jaunradē Latvijas tiesību zinātnē tiek izšķirts četru posmu cikls, kuru periodiski iziet valsts tiesību sistēma. 26 Tiesību sistēmas pirmajā jeb sākumposmā likumdevējs cenšas pieņemt abstraktus un vispārīgus likumus. Īpaša nozīme šajā situācijā ir tam, kā tiesu vara un izpildvara iztulko abstraktos jēdzienus, kam skaidrojumus likumdevējs nav devis arī anotācijās. Šis periods pārsvarā tiek novērots jaunu valstu izveidošanās, politiskā režīma maiņas vai tiesiskās sistēmas vispārējas transformēšanās posmā. Otru cikla posmu raksturo tā sauktā konsolidēšanās fāze, kas iezīmē jurisdikcijas spēju iztulkot likumus, īpašu nepilnību gadījumā pievēršot likumdevēja uzmanību nepieciešamībai pieņemt likuma grozījumus ar papildinājumiem. Likumdevēja darbības likumdošanas jomā šajā posmā ir apsveicamas un plaši pieņemtas sabiedrībā. Likumu izdošanas nepieciešamība netiek apšaubīta, jo ar likumiem tiek risināti globāli un būtiski jautājumi, savukārt tiesas un juristi apvieno savas zināšanas un centienus, lai palīdzētu likumdevējam radīt jaunu tiesisko kārtību un palīdzētu "sistēmai strādāt". Trešais cikla posms ir degradācijas fāze. Šajā posmā likumdevējs izstrādā normatīvos aktus kazuistiski, veidojot likuma tekstu kā administratīvu aktu ar individuāliem un konkrētiem nosacījumiem. Šādas tiesību normas ierobežo tiesību piemērotāju attiecībā uz to interpretāciju, tajā skaitā liedzot piemērot taisnīguma principu lietas atrisināšanā. Vācu tiesību zinātnē tiek norādīts, ka šādās situācijās "rīcības brīvība ir samazināta līdz nullei" (Ermessensreduzierung auf Null, Einzelfallgesetzgebung). 27 Kā ceturtais jeb noslēdzošais cikla posms – virzība atpakaļ uz pirmo fāzi, kuru raksturo prasība pēc likumprojektu novērtēšanas sistēmām un detalizētām prognozēm. Vērtējot šī brīža situāciju Latvijā kopumā, diezgan skaidri iezīmējas ceturtais posms. Spilgts pierādījums tam ir centieni un iniciatīvas normatīvisma mazināšanā, tostarp šeit aplūkotā pieeja, kas samērā brutāli paredz ierobežot normatīvo aktu jaunrades kultu vispirms uzņēmējdarbības jomā, vēlāk jau nevalstisko organizāciju sektorā un citur.

Kā izņēmumi no šīs iniciatīvas tiek paredzēti normatīvo aktu projekti, kas nodrošina ES obligāti ieviešamo prasību izpildi, starptautiskie līgumi un saistības, ārkārtas situāciju regulējums. Lai procesu nepadarītu smagnēju, izņēmumi, protams, ir dabiska parādība un nepieciešamība. Taču, vērtējot šo iniciatīvu plašāk, ir iespēja tajā ietvertos principus piemērot jau šobrīd, ne tikai izstrādājot ārējos normatīvos aktus, bet arī valsts pārvaldes iestāžu darbībā un sadarbībā, piemēram, izstrādājot iestāžu iekšējos normatīvos aktus, savstarpējās sadarbības kārtības, t.sk. ES fondu sektorā. Ar šo saprotot pieejas interpretāciju un plašāku pielietojumu, attiecinot to ne tikai uz normatīvo aktu skaitu, bet arī apjomu un saturu. Proti, izstrādājot normatīvos aktus ES fondu jomā, pastiprināti pievērst uzmanību normu saturam. Veidot tās vispārīgas un saprotamas, atstājot vietu to piemērošanas interpretācijai, izmantojot juridiskās metodes.

Kritiski vērtējama dažādu vadlīniju nepieciešamība pēc būtības. Iespējams lietderīgāk un efektīvāk ir fokusēties uz konkrēto normatīvo aktu, tā regulējamās jomas specifiku un visu vitāli nepieciešamo jau iestrādāt šī normatīvā akta saturā un to pavadošajā anotācijā. Vismaz padziļināta vadlīniju satura pārskatīšana ir veids, kā mazināt administratīvo slogu, tostarp normatīvismu ES fondu jomā. Tieši tas pats attiecas uz ES fondos iesaistīto iestāžu iekšējiem noteikumiem un procedūrām.

 

Auditu un kontroles nozīme normatīvisma mazināšanā ES fondos

ES fondos nozīmīgākā loma ārējās kontroles nodrošināšanā ir revīzijas iestādei. Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1303/2013 28 127. pantā noteiktās revīzijas iestādes funkcijas pilda Finanšu ministrijas ES fondu revīzijas departaments. Revīzijas iestādes galvenais uzdevums ir sniegt neatkarīgu un objektīvu atzinumu par ES fondu vadības un kontroles sistēmas darbības efektivitāti un deklarēto izdevumu likumību un pareizību Eiropas Komisijai. 29

Tāpat būtiska loma ES fondu kontrolē ir arī deleģēto funkciju pārbaudēm, ko veic ES fondu vadošā iestāde. Tā nodrošina Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1303/2013 125. pantā noteikto vadošās iestādes funkciju, kas deleģētas nozaru ministrijām kā ES fondu atbildīgajām iestādēm un Centrālai finanšu un līgumu aģentūrai kā sadarbības iestādei, atbilstošu izpildes novērtēšanu.

Netieša, bet būtiska loma normatīvisma mazināšanā ir arī kontrolējošo iestāžu spējai piemērot regulējumu, izpratnei par tiesību avotiem un to piemērošanas principiem. Tādēļ ieguldījums arī kontrolējošo iestāžu cilvēkresursu kompetences un kvalifikācijas paaugstināšanā ir vērā ņemams priekšnosacījums normatīvisma mazināšanai.

Ikdienā, strādājot ar auditoriem, atbildot uz jautājumiem, sniedzot skaidrojumus par izveidoto sistēmu, nākas novērot, ka katra auditora sagatavotības pakāpe un spēja iedziļināties jomā, ko viņš pārbauda, ir ļoti atkarīga no kompetences, kvalifikācijas, pieredzes, vēsturiskām zināšanām. Par vienu un to pašu jautājumu diviem auditoriem jeb kontroles veicējiem var būt pilnīgi pretējs viedoklis. Tāpat var vērot, ka ir auditori, kas vērsti uz inovatīviem risinājumiem un metodēm, kā sakārtot jomas, kurās ir trūkumi. Un ir auditori, kas ir konservatīvāki un vairāk vērsti uz normatīvo aktu pilnveidošanu, papildināšanu u.tml. Otrā manis minēta grupa vairāk pievērš uzmanību tradicionālai valsts pārvaldes darba organizēšanai, to atbalsta un rosina piemērot, lai arī ne vienmēr tas ir efektīvākais un labākais risinājums.

Katram, kas veic auditus, uzraudzību vai kontroles, pirms ierosinājumu vai ieteikumu izteikšanas, vismaz būtu jāatbild uz šādiem jautājumiem: vai pastāv problēma; vai ar normatīvo aktu šo problēmu ir iespējams atrisināt; vai problēmu ir iespējams atrisināt citādi (neizstrādājot jaunu tiesību normu vai normatīvo aktu); vai normatīvā akta izstrāde ir efektīvākais risinājums; vai prasības un izmaksas ir samērīgas ar ieguvumiem?

 

Laikmets pieprasa pārmaiņas

21. gadsimts vairs nav papīra kaudžu un dokumentu čupu laikmets, bet gan digitālo risinājumu attīstības laiks, kas maksimāli koncentrē uzmanību uz viegli uztveramu un saprotamu informāciju. Sabiedrība mainās, un valsts varas orgāniem saprātīgi jāmainās līdzi. Šobrīd, Covid-19 krīzes laikā, tas redzams jo īpaši. Šajā sakarā citāts no Latvijas Valsts prezidenta Egila Levita, kurš 23. martā sasauca valsts konstitucionālo orgānu vadītāju kopsēdi, lai pārrunātu to darbības pamatprincipus, kamēr valstī noteikta ārkārtējā situācija. Viņš savā runā norādīja: "Ārkārtējās situācijas laikā juridiskam formālismam un resorismam starp valsts institūcijām un amatpersonām nav vietas." 30

Neskarot šī mediju brīfinga satura kontekstu, viennozīmīgi, ka šādam modelim valsts iestāžu un amatpersonu darbībā visos līmeņos būtu jābūt arī ikdienā, ne tikai ārkārtas situācijā. Ārkārtas stāvoklis un Covid-19 krīze noteikti būs pamatīgs spēriens arī ES fondu pārvaldībā.

Lai mērķtiecīgi virzītos uz vēl jēgpilnāku, laikmetam atbilstošāku un efektīvāku ES fondu pārvaldību, ir jāpārskata un jāatsakās no liekām un dublējošām normām, pat procedūrām, tādējādi atbrīvojot resursus, lai stiprinātu ES fondu sistēmā iesaistīto pušu kapacitāti inovatīvu risinājumu un metožu plānošanai un ieviešanai. Valsts pārvaldei jābūt dzīvotspējīgai līdzi laikmetam. Tāpēc jo īpaši būtiski ir skatīties uz procesiem plašāk, nebaidoties virzīt jaunas idejas un ierosinājumus procesu vienkāršošanai.

Jau šobrīd, ārkārtas situācijā, vērojama pozitīva tendence pieņemt ikdienai neordinārus lēmumus un paņēmienus, kā nodrošināt ES fondu investīciju nepārtrauktību. Piemēram, attālinātu projektu pārbaužu un auditu veikšanu. Daudz operatīvāk un efektīvāk tiek rasti risinājumi laika un cilvēkresursu koncentrēšanai, lai efektīvi nodrošinātu un pārklātu visu jomu uzraudzību. Tāpat bez garām diskusijām, cieši sadarbojoties visām iestādēm un noliekot malā formālismu un rakstīto kārtību, tiek pieņemti Latvijas tautsaimniecībai svarīgi lēmumi.

Ņemot vērā apstākļus, kādos patlaban funkcionē sabiedrība, tostarp valsts pārvalde, šis viennozīmīgi būs pārmaiņu laiks. Arī ES fondu vadībā iesaistītajiem ir laiks pārskatīt iepriekš piemērotos modeļus un mainīties līdzi laikam. Izcilā dzejnieka Raiņa vārdiem runājot: "Pastāvēs, kas pārvērtīsies!" 31

Raksta tēma sakrīt ar autores bakalaura darba tēmu LU Juridiskajā fakultātē 2019./2020. mācību gadā. Bakalaura darbs tiks aizstāvēts šī mācību gada beigās.

 

1. Koller P. Theorie des Rechts. 2., verb. und erw. Aufl. Wien [u.a.]: Bohlau, 1997, S. 141.–142.

2. Neimanis J. Ievads tiesībās. Rīga: zv. adv. J. Neimanis, 2004, 40. lpp.

3. Doherty M. Jurisprudence. Revision Workbook, pp. 119, 120.

4. Džungleja T. Tiesību pamati. Rīga: Rīgas tirdzniecības tehnikums, 2011, 17.–18. lpp.

5. Amoliņa D. Izcilība normatīvismā. Jurista Vārds, 14.07.2015., Nr. 27. Pieejams šeit. 

6. Satversmes tiesas 2005. gada 4. janvāra spriedums lietā Nr. 2004-16-01, 17. punkts.

7. Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamenta 2016. gada 28. oktobra spriedums lietā Nr. A420340212 SKA-281/2016. Pieejams šeit

8. Plašāka informācija par ES fondu 2021.–2027. gada plānošanas periodu pieejama šeit. 

9. Eiropas Savienības struktūrfondu un Kohēzijas fonda 2014.–2020. gada plānošanas perioda vadības likums. 

10. Visi ES fondu jomu horizontāli regulējošie MK noteikumi pieejami ES fondu mājaslapā. 

11. ES fondu vadlīnijas pieejamas ES fondu mājaslapā.

12. Vadlīnijas attiecināmo un neattiecināmo izmaksu noteikšanai 2014.–2020. gada plānošanas periodā

13. ES fondu vadības un kontroles sistēmas apraksts ar visu iesaistīto iestāžu uzskaitījumu un to funkciju aprakstu pieejams ES fondu mājaslapā

14. Vadlīnijas attiecināmo un neattiecināmo izmaksu noteikšanai 2014.–2020. gada plānošanas periodā.

15. Ministru kabineta 2015. gada 10. novembra noteikumi Nr. 645 "Darbības programmas "Izaugsme un nodarbinātība" 5.6.2. specifiskā atbalsta mērķa "Teritoriju revitalizācija, reģenerējot degradētās teritorijas atbilstoši pašvaldību integrētajām attīstības programmām" īstenošanas noteikumi". 

16. Ministru kabineta 2016. gada 24. maija noteikumi Nr. 322 "Darbības programmas "Izaugsme un nodarbinātība" prioritārā virziena "Vides aizsardzības un resursu izmantošanas efektivitāte" 5.5.1. specifiskā atbalsta mērķa "Saglabāt, aizsargāt un attīstīt nozīmīgu kultūras un dabas mantojumu, kā arī attīstīt ar to saistītos pakalpojumus" pirmās un otrās atlases kārtas īstenošanas noteikumi". 

17. Ministru kabineta 2016. gada 21. jūnija noteikumi Nr. 403 "Darbības programmas "Izaugsme un nodarbinātība" 5.3.1. specifiskā atbalsta mērķa "Attīstīt un uzlabot ūdensapgādes un kanalizācijas sistēmas pakalpojumu kvalitāti un nodrošināt pieslēgšanas iespējas" īstenošanas noteikumi". 

18. Levits E. Pārdomas par Latvijas tiesību sistēmas transformācijas problēmām. Grām.: Mūsdienu tiesību teorijas atziņas. Rakstu krājums prof. E. Meļķiša redakcijā. Rīga: Tiesu namu aģentūra, 1999, 26., 27. lpp.

19. Turpat, 27. lpp.

20. Detalizēta informācija par CFLA darbību ES fondu jomā pieejama šeit

21. Detalizēta informācija par Finanšu ministrijas kā ES fondu vadošās iestādes struktūru un funkcijām pieejama šeit

22. Tieslietu ministrijas informatīvais ziņojums "Priekšlikumi ārējo normatīvo aktu grozījumu skaita apjoma samazināšanai", 21.11.2013. Pieejams šeit [aplūkots 10.03.2020.].

23. Tieslietu ministrijas informatīvais ziņojums "Faktiskā situācija un risinājumi normatīvo aktu skaita samazināšanai", 15.01.2018. Pieejams šeit

24. Stradiņš J. Juristi un tiesiskā apziņa mūsu sabiedrībā. Jurista Vārds, 14.01.2000., Nr. 11/12. Pieejams šeit

25. Informatīvais ziņojums "Par "nulles birokrātijas" pieejas ieviešanu tiesību aktu izstrādes procesā". Pieejams šeit

26. Apse D. Kazuistikas nozīme Latvijas tiesību teorijā un vēsturē. Likums un Tiesības, 2008, 10. sējums, Nr. 6 (106), 180.–181. lpp.

27. Turpat.

28. Eiropas Parlamenta un Padomes Regula Nr. 1303/2013 (2013. gada 17. decembris), ar ko paredz kopīgus noteikumus par Eiropas Reģionālās attīstības fondu, Eiropas Sociālo fondu, Kohēzijas fondu, Eiropas Lauksaimniecības fondu lauku attīstībai un Eiropas Jūrlietu un zivsaimniecības fondu un vispārīgus noteikumus par Eiropas Reģionālās attīstības fondu, Eiropas Sociālo fondu, Kohēzijas fondu un Eiropas Jūrlietu un zivsaimniecības fondu un atceļ Padomes Regulu (EK) Nr. 1083/2006. 

29. Plašāk par Revīzijas iestādes darbību ES fondu mājaslapā.  

30. Valsts prezidenta 23. marta mediju brīfings. Pieejams youtube.com

31. Rainis. Zelta Zirgs. Kopotie raksti, 9. sējums. Rīga: Zinātne, 1980, 512. lpp.

pēdējo reizi aktualizēts: 2020-08-28 13:58:09
KLIENTU APKALPOŠANAS CENTRS
Meistaru iela 10, Rīga
Tālrunis: (+371) 66939777
E-pasts: info@cfla.gov.lv
KORESPONDENCES
ADRESE
Centrālā finanšu un līgumu aģentūra,
Smilšu iela 1,
Rīga (Vecrīga),
LV-1919

E-pasts oficiālai sarakstei cfla@cfla.gov.lv
  • P
  • O
  • T
  • C
  • P
  • S
  • Sv
  • 1
  • 2
  • 3
  • 2020-09-03

    • Vebinārs par projektu īstenošanu sabiedrībā balstītu sociālo pakalpojumu sniegšanai (SAM 9.2.3.2., 2. kārta)
  • 4
  • 5
  • 2020-09-05

    • Pēdējā diena projektu iesniegšanai 3.1.1.3. pirmās kārtas atlasē
  • 6
  • 7
  • 8
  • 9
  • 10
  • 11
  • 12
  • 13
  • 14
  • 15
  • 16
  • 17
  • 18
  • 19
  • 20
  • 21
  • 22
  • 23
  • 24
  • 25
  • 26
  • 27
  • 28
  • 29
  • 30
Šī tīmekļa vietne izmanto sīkdatnes. Piekrītot sīkdatņu izmantošanai, tiks nodrošināta tīmekļa vietnes optimāla darbība. Turpinot vietnes apskati Jūs piekrītat, ka izmantosim sīkdatnes Jūsu ierīcē. Savu piekrišanu Jūs jebkurā laikā varat atsaukt, nodzēšot saglabātās sīkdatnes. Lasīt vairāk
Piekrītu